Kristiansand kommune tilbyr introduksjonsprogram til nyankomne utlending over 55 år, dog ikke eldre en 65 år, med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første ledd. Forutsetningen er at vedkommende kan delta i introduksjonsprogrammet slik som §4 foreskriver.

For denne gruppa kan introduksjonsprogram vare til og med det året deltaker fyller 65 år. Introavdelingen starter ikke introduksjonsprogram for deltakere eldre enn 64 ved bosettingsdato. Bestemmelsen i §5 vedr forlengelse utover 2 år kommer ikke til anvendelse for denne gruppa.

Begrunnelse

Nyankomne innvandrere som er mellom 18 og 55 år, og som har behov for grunnleggende kvalifisering har som hovedregel rett og plikt til introprogram. Spørsmålet er om denne retten også skal gjelder for personer over 55 år.

Det er flere grupper nyankomne innvandrere som ikke har rett og plikt, noen av disse vil være i kan gruppa (§ 3, 3. ledd). Aldersbegrensningen i § 2 kommer med jevne mellomrom opp til diskusjon, altså at nybosatt innvandrer ville hatt rett og plikt dersom vedkommende var under 55 år. Derfor bør vi avklare kommunens skjønn knyttet til denne gruppa.

1) Vi erfarer at eldre flyktninger i liten grad kvalifiseres mot arbeid eller utdanning gjennom introordningen, at de ofte har helsebegrensninger og at norsklæring tar veldig lang tid. Her har vi også støtte fra NOVA. Ofte vil kvalifiserende tiltak for denne gruppa ha et mål om samfunnsdeltakelse og/eller å bedre forutsetningene for omsorg for egne barn. Et slikt mål vil være innenfor formålsbestemmelsen i introloven.

2) Eldre nyankomne vil på samme måte som yngre har behov for oppfølging. Introprogrammet er den beste rammen for oppfølgingsarbeidet. Da vil flyktningen naturlig komme inn i en relasjonell og strukturert veiledningsprosess. Tid til oppfølging av personer utenfor introprogrammet kan av programrådgiver ofte bli saldert mot tid til deltakere i introprogram. Altså at oppfølging av personer utenfor program blir nedprioritert.

3) Nyankomne mellom 55 og 67 år har rett til norskopplæring (§ 17), de under 55 år har i tillegg en plikt. KVP kan tilbys deltakere inntil fylte 67 år.

4) Det har vært diskutert hvilke avdeling som skal ha oppfølgingsansvaret for personer som ikke er i «rett og plikt» gruppa. Introavdelingen har de beste faglige forutsetningene for å bistå med oppfølging av personer som bosettes, uavhengig av rettigheter i introloven. Dette innebærer at personer som bosettes og som ikke har rett og plikt bør sortere under introavdelingen. Da er det et poeng at de som er over 55 år og som ellers er frisk og raske bør tilbys program jmf. Punkt 2 over.

5) Deltakelse i introprogram gir rett til introstønad. Alternativ til introduksjonsstønad vil være økonomisk sosialhjelp. Å tilby introprogram til denne gruppa vil neppe øke kommunens utgifter (utenforliggende hensyn). Et annet forhold er at økonomisk sosialhjelp ofte kan innebære en type myndighetsutøvelse hvor kommunen er «formynder», noe som kan ha en pasifiserende effekt på deltaker.

Introduksjonsloven, Introprogrammets varighet innenfor 2 år

Introduksjonsloven: §5: Programmets varighet.

§2: Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram.

§6: Individuell plan, 5. ledd om forlengelse.

Forskrift: §5-4: Permisjon uten introduksjonsstønad ved overgang til arbeid.

Versjon: 11.04.2019.

Saksbehandler: Harald Abelsæth.

Godkjent: Avd.leder Rune Håverstad.

Gjelder fra: 01.03.2019

Introduksjonsprogrammets varighet innenfor 2 år Introduksjonsprogrammet kan jf. §5 «vare i inntil to år med tillegg av godkjente permisjoner».

Introduksjonsavdelingen kan jf. §2, 1. ledd stanse introduksjonsprogrammet innenfor to år dersom

1) Deltaker har fått studieplass på ordinær høyere utdanning.

2) Introduksjonsavdelingen anser at personen er grunnleggende kvalifisert.

Ad 1)

Studieplass ved universitet/høgskole er utenfor introduksjonsordningen og innebærer at vilkåret i §2, 1. ledd om «behov for grunnleggende kvalifisering» ikke lenger er til stede, og at deltakers introduksjonsprogram avsluttes. Hjemmel for stans er §2, 1. ledd (ikke §7).

Ad 2)

Introduksjonsavdelingen kan etter bestemmelsen i §2, 1. ledd fatte vedtak om stans av introduksjonsprogrammet i løpet av ordinær programtid (2 år) dersom deltaker har oppnådd kvalifisering over nivået som introduksjonsavdelingen anser å være «grunnleggende kvalifisering».

Stans i slike tilfeller vil ofte være aktuelt i situasjoner hvor deltaker har eller får lønnet arbeid.

• Dersom deltaker har startet i lønnet arbeid, kan dette indirekte innebære at deltaker har oppnådd «grunnleggende kvalifisering». I slike situasjoner kan introduksjonsavdelingen stanse programmet etter bestemmelsen i §2, 1. ledd. Før eventuell stans bør introduksjonsavdelingen vurdere introplanen og deltakers behov for grunnleggende kvalifisering, om deltaker ønsker å beholde arbeidet og/eller om arbeidstilknytningen er varig.

• Dersom deltaker har fått lønnet arbeid, men introduksjonsavdelingen vurderer at deltaker ikke har oppnådd «grunnleggende kvalifisering», skal avdelingen etter søknad innvilge «permisjon uten introduksjonsstønad» etter bestemmelsen forskriftens §5-4. Slik permisjon kan vare i inntil 12 måneder.

Dekning av utgifter knyttet til tiltak i introduksjonsprogrammet. Under utarbeidelse

Introduksjonsloven: §3: Programmets varighet.

§2: Rett og plikt til deltakelse

§6: Individuell plan

Rundsk. G-01/2016: s45

Versjon:

Saksbehandler: Harald Abelsæth

Godkjent: Avd.leder

Gjelder fra: september 2018

Spørsmålet om dekning av utgifter til tiltak i introduksjonsprogrammet er hverken regulert i introduksjonsloven, dens forarbeider, tilhørende forskrifter eller rundskrivet til loven.

Det følger av introduksjonsloven § 3 at kommunen skal sørger for introduksjonsprogram etter introduksjonslovens kapittel 2 for personer i målgruppa som er bosatt i kommunen.

Kommunen mottar integreringstilskudd, som er ment å finansiere blant annet introduksjonsprogrammet for den enkelte deltaker. Deltakere mottar introduksjonsstønad og det følger av rundskriv til introduksjonsloven G-01/2016 på side 45, at introduksjonsstønaden er ment å dekke utgifter som den enkelte deltaker måtte ha til et nøkternt forbruk, herunder vanlige husholdningsutgifter, utgifter til bolig, barn og barnetilsyn mv.

Utgifter direkte knyttet til tiltak i programmet (f.eks egenandel for PC, lærebøker, nødvendige kurs mv) er av en noe annen karakter enn vanlige husholdningsutgifter, boligutgifter mv. Det foreligger ikke et særskilt grunnlag i introduksjonsloven for å pålegge deltakere i program utgifter som knytter seg til tiltak i introduksjonsprogrammet. Når deltakere i introduksjonsprogram heller ikke har rett til utstyrsstipend, er det rimelig å legge til grunn at kommunen skal dekke utgifter som knytter seg til tiltak i introduksjonsprogram, herunder f.eks. egenandel til PC for deltakere i introduksjonsprogrammet. Dersom kommunen ikke dekker denne kostnaden vil det i praksis kunne være å anse som et trekk i stønaden, som det i henhold til introduksjonsloven kapittel 3 ikke foreligger hjemmel for å gjøre.

Dekning av utgifter knyttet til tiltak i introduksjonsprogrammet skal fremkomme i aktivitetsdelen i introplanen til den enkelte.

Eksempel:

Sluttmål: Forberedelse til å studere

Delmål 1: Lære mer norsk, mål B2

Delmål 2: Engelsk

Delmål .: ..

Aktivitet 2.1 Aftenskolen: Engelskkurs 01.2019-06.2019

Aktivitet 2.2 Introduksjonsavdelingen dekker utgifter til engelsk kurs

Aktivitet 2.2 skal føres inn i vedtak om introplan. Dette innebærer at § 6 i introduksjonsloven blir hjemmelen for utbetalingen.

Introduksjonsloven, forlengelse av introduksjonsprogrammet

Introduksjonsloven: §5: Programmets varighet.

§6: Individuell plan, 5. ledd om forlengelse.

§2: Rett og plikt til deltakelse, begrepet «grunnleggende kvalifisering».

Versjon: 06.12.2019, siste endring 01.04.2020

Saksbehandler: Harald Abelsæth

Godkjent: Avd.leder Erik Solaas Gundersen

Gjelder fra: 01.06.2020

Erstatter: Retningslinje: Forlengelse av introprogrammet, 26.04.19

Forlengelse av introduksjonsprogrammet, §5, 2. punktum, §6, 5. ledd

Saksbehandling av forlengelse etter §5, 2. punktum skal gjøres i dokumentmalen «*IN vurdering forlengelse» (side 2). Vurderingene skal være basert på denne retningslinjen. Det er utarbeidet en egen vismarutine, «skal introduksjonsprogrammet forlenges». Deltaker kan i malen «IN* forlenge intro – deltakers begrunnelse» selv argumentere for forlengelse.

Det finnes ikke eget skjema for å søke forlenget program, men den enkelte deltaker skal informeres om retten til å be om forlenget program. Vedtaksbehandling starter når a) programrådgiver - med grunnlag i lovbestemmelsen (retningslinjen) - finner at grunnlaget er til stede, eller b) når deltaker «krever» forlenget introduksjonsprogram.

Denne retningslinjen skal bidra til at skjønnsutøvelsen har rammer som sikrer at avdelingen i sin saksbehandling ikke tar utenforliggende hensyn, ikke foretar usaklig forskjellsbehandling eller treffer vedtak som er klart urimelige.

Introduksjonsavdelingen kan jf. §5, 2. punktum forlenge introprogrammet inntil samlet tre år «når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen». Det sentrale i bestemmelsen om forlengelse er begrepet «styrke», altså om introduksjonsavdelingen i sin skjønnsutøvelse finner at forlengelse vil styrke deltakers muligheter når det gjelder overgang til arbeid eller utdanning, eller for å nå målsettingen i introplanen. Det er opp til Introduksjonsavdelingen frie skjønn om et program skal forlenges og i tilfelle hvor lenge.

Inngangsvilkår: To faktorer skal drøftes før avdelingen vurderer selve forlengelsen:

1. deltakers fravær, faglige utvikling og motivasjon/innsats i introprogrammet generelt,

og i hvilken grad forhold ved deltaker selv er årsaken til at han eller hun ikke har

startet i arbeid eller ordinær utdanning, eller har nådd målet i

introplanen.

2. om deltaker fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering og/eller om deltaker

ikke har nådd målsettingen i introplanen.

1. Fravær, faglige utvikling og motivasjon/innsats

Forlengelse av introprogram er frivillig og ikke en rett eller en plikt for den enkelte. Hvorvidt et introprogram skal forlenges skal derfor være basert på den enkeltes fravær, faglige utvikling og motivasjon/innsats innenfor ordinær programtid.

A: Fravær:

Introduksjonsavdelingen kan vurderer forlengelse dersom deltaker har bra fremmøte. Som hovedregel skal fravær siste fire måneder legges til grunn. Fraværet skal vurderes individuelt og hensynta individuelle forutsetninger: skolebakgrunn, arbeidserfaring, alder, fysisk/psykisk helse (eksilproblematikk), botid og familiesituasjon. Men husk, introduksjonsprogrammet skal være mest mulig likt ordinært arbeidsliv.

*Veiledende grense ugyldig fravær, 5%. Altså ca 24 timer/4 dager siste 4 mnd.

*Grense for gyldig fravær siste 4 mnd må vurderes individuelt.

Høyt fravær (særlig ugyldig) kan alene føre til at deltaker ikke blir vurdert mot forlengelse etter §5, 2. punktum, altså at deltaker får avslag med fravær som begrunnelse. Dette selv om deltaker har hatt progresjon og får gode tilbakemeldinger fra lærere og arbeidsledere – altså er innenfor B og C nedenfor.

B: Vurdering av språklig utvikling/nivå og faglig utvikling (progresjon)

Introduksjonsavdelingen kan vurdere forlengelse dersom deltaker har

• tilfredsstillende «individuell» progresjon i norsk ferdighetene og andre tiltak

• ok utvikling i grunnskolefag (for deltakere i grunnskolen)

Grunnlaget for vurderingen er bl.a. utviklingen i norskferdigheter som fremkommer i «individuell plan for norskopplæring og samfunnskunnskap» samt nærmere avklaring med lærer. For grunnskoleelever skal programrådgiver og lærer, med bakgrunn i oppnådde karakterer og notat fra elevsamtaler sammen drøfte deltakers faglige utvikling i grunnskolefagene.

Vurderingen må hensyn ta individuelle forutsetninger: skolebakgrunn, arbeidserfaring, alder, fysisk/psykisk helse (eksilproblematikk), botid og familiesituasjon. Lav eller ingen progresjon i norsk, i andre tiltak eller i grunnskolefag i løpet av ordinær programtid vil være et moment som taler mot å vurdere forlengelse etter §5, 2. punktum.

C: Vurdering av motivasjon og innsats

Introduksjonsavdelingen skal vurdere deltakers motivasjon og innsats på skolen, i andre tiltak og når det gjelder lekser og hjemmearbeid. Drøfting med lærer, arbeidsleder oa.

Lav innsats på skolen eller i andre tiltak og lite hjemmearbeid vil være et moment som taler mot å vurdere forlengelse etter §5, 2. punktum.

D: Samlet vurdering punkt A-C og konklusjon

Oppsummering punkt A-C og konklusjon vedr. fravær, progresjon og motivasjon/innstas. Positiv konklusjon innebærer videre saksbehandling, se kap. 2. Dersom deltaker i løpet av ordinær programtid har hatt mye fravær, lav progresjon og ikke har utvist tilstrekkelig motivasjon og innsats så avsluttes saksbehandlingen med vedtak om at programmet ikke forlenges uten realitetsbehandling etter kap 2 og etter §5, 2. punktum (kap 3).

2. Er «grunnleggende kvalifisering» og/eller mål i introplanen oppnådd?

Dersom det etter kap. 1 (punkt D: samlet vurderinger) er grunnlag for å vurdere forlengelse fortsetter saksbehandlingen - kap 2.

E: I god tid før programtiden utløper (3 mnd) skal Introduksjonsavdelingen vurdere i) og ii):

i) om deltaker fremdeles har «behov for grunnleggende kvalifisering» (§2, 1. ledd) eller

ii) om målet i introplanen ikke er nådd innenfor ordinær programtid (§6, 5. ledd)

Dersom deltaker har oppnådd «grunnleggende kvalifisering» eller sitt mål, skal Introduksjonsavdelingen treffe vedtak om avslag på forlengelse uten realitetsbehandling etter §5, 2. punktum.

i) Har deltaker fortsatt behov for grunnleggende kvalifisering?

Har deltaker oppnådd grunnleggende kvalifisering? Dette innebærer at du skal ta stilling til deltakers situasjon i forhold til introplanen og dens faglige vurderinger om deltakers bakgrunn/erfaring/CV + mål + muligheter/begrensninger innenfor utdanning og arbeid.

Rundskriv G-01/2016, «grunnleggende kvalifisering», rundskriv punkt 2.1

Med grunnleggende kvalifisering menes informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at nyankomne innvandrere kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet. Om en person har behov for grunnleggende kvalifisering beror på en konkret og helhetlig vurdering i lys av lovens formål. Den enkeltes bakgrunn og kompetanse danner et viktig grunnlag i denne vurderingen og må derfor kartlegges. Hvor grensene for grunnleggende kvalifisering går må vurderes skjønnsmessig og individuelt.

Momenter ved vurdering om en person er «grunnleggende kvalifisert» (IMDI):

Ø deltakers arbeidsmuligheter

Ø tilbud om eller deltakelse i ordinær utdanning

Ø tidligere gjennomført utdanning fra hjemlandet/utenfor Norge

Ø deltakers norskkunnskaper

Ø deltakers engelskkunnskaper

Ø botid i Norge

Ø gjennomførte kurs og tiltak, altså vurdering av deltakers CV.

Disse momentene inngår i en helhetsvurdering. Det er lovgivers intensjon at deltaker innenfor rammen av et effektivt program på 24 mnd, skal kunne oppnå grunnleggende kvalifisering. Imidlertid er det viktig å husk at behov for grunnleggende kvalifisering skal vurderes individuelt og hensynta individuelle forutsetninger: skolebakgrunn, arbeidserfaring, fysisk/psykisk helse (eksilproblematikk), botid og familiesituasjon.

Dersom deltaker ikke har oppnådd «grunnleggende kvalifisering» i løpet av ordinær programtid, vil dette være et moment som taler for forlengelse.

ii) har deltaker nådd målet i introplanen?

Grunnlaget for å vurdere forlengelse skal knyttes opp til hvorvidt deltaker har nådd sitt individuelle mål i introplanen.

Den individuelle målsettingen i introplanen skal være basert på faglig vurdering av deltakers forutsettinger, mål og muligheter. Tiltakene i introduksjonsprogrammet skal i utgangspunktet sørge for at den individuelle målsettingen kan oppnås innenfor inntil 2 år. Dette innebærer at Introduksjonsavdelingen i samråd med deltaker skal sette mål kan oppnås innenfor et program på inntil 2 år.

Individuelt mål og aktuelle tiltak skal tilpasses den enkelte når programmet starter og underveis i programløpet. Det er viktig at introplanen evalueres jevnlig og minst innen hver 6. måned og at det ved behov foretas revisjon (§6, 5. ledd). Dersom det i løpet av programtiden er vesentlig endringer i introplanen, skal introduksjonsavdelingen treffe nytt vedtak om introplan (§21, 2. ledd bokstav b). Enhver deltaker skal ha faglig oppdatert introplan i god tid før ordinær programtid.

Dersom deltaker ikke har nådd sitt individuelle mål i løpet av ordinær programtid vil dette være et moment som taler for å vurdere forlengelse.

F. Ikke grunnlag for å vurdere forlengelse, i) og/eller ii)

Avslag: Dersom deltaker har oppnådd «grunnleggende kvalifisering» og/eller sitt mål, skal Introduksjonsavdelingen treffe vedtak om avslag på forlengelse uten realitetsbehandling etter §5, 2. punktum.

3. Vil forlengelse «styrke deltakers mulighet», §5, 2. punktum

I kapitel 1 og 2 saksbehandles grunnlaget for om Introduksjonsavdelingen skal vurdere forlengelse etter §5, 2. punktum. Positiv konklusjon under bokstav D og E kan forstås som «inngangsvilkår» for å vurdere forlengelse etter §5, 2. punktum.

Introprogrammet kan forlenges i de tilfellene et forlenget program vil styrke deltakers mulighet

iii) for … å nå målsettingen i introplanen» (§5, 2. punktum).

ELLER

iv) for … overgang til arbeid eller ordinær (§5, 2. punktum).

Forlengelse bør særlig vurderes for personer med liten skolebakgrunn og deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som del av introprogrammet (Prop 45L 2017-2018). Imidlertid er det viktig å vurdere tidsaspektet. Altså hvorvidt en forlengelse reelt sett vil styrke iii) deltakers mulighet for å nå målet i introplanen eller iv) deltakers mulighet for overgang til arbeid eller utdanning nevneverdig innenfor en periode på om lag 6 måneder.

i og ii kan begrunne forlengelse dersom introduksjonsavdelingen finner at forlengelse enten vil iii «styrke deltakers mulighet for … å nå målsettingen i introplanen» ELLER iv «styrke deltakers mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning …». Ofte vil begrunnelse i) høre sammen med iii) og ii) høre sammen med iv).

Det sentrale i skjønnsutøvelsen er om forlengelse begrunnet ved i eller ii – forutsatt positiv konklusjon i D og grønn markering i E – vil «styrke deltakers mulighet» til enten å nå målsettingen i introplanen (iii) eller for overgang til arbeid eller utdanning (iv).

G iii) om forlengelse vil «styrke deltakers mulighet for … å nå målsettingen i introplanen»

Dersom deltaker fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering (i), kan programmet forlenges dersom introduksjonsavdelingen finner at forlengelse vil styrke deltakers mulighet til å nå målsettingen i introplanen (iii).

Bestemmelsen iii) retter seg særlig mot deltakere som ikke har oppnådd i) «grunnleggende kvalifisering». Ofte vil dette være deltakere som har lite eller ingen skolebakgrunn eller som på annen måte har hatt svake forutsetninger for et effektivt introløp mot grunnleggende kvalifisering. Ofte vil spor 1 og nedre spor 2 deltakere og deltakere i G3 og G4 være i gruppe i). I forarbeidene til lovendringen er deltakere med lite skolebakgrunn nevnt som eksempel med tanke på forlengelse (Prop 45, 2017-2018).

Imidlertid er det viktig å vurdere tidsaspektet. Altså hvorvidt en forlengelse reelt sett vil styrke deltakers mulighet for å nå målet i introplanen nevneverdig innenfor en periode på om lag 6 måneder. Dersom forlengelse ikke vil føre deltaker nevneverdig nærmere målet, så er det rød markering under iii.

Ved forlengelse skal det foreligger en fornyet introplan som har nødvendig kontinuitet og som inneholder tiltak (I) som er egnet for at deltaker oppnår sitt individuelle mål (H) om «grunnleggende kvalifisering» (§6, 5. ledd).

G iv) om forlengelse vil «styrke deltakers mulighet for overgang til arbeid eller utdanning…»

Dersom deltaker ikke har nådd sitt mål i introplanen i løpet av ordinær programtid (ii) kan programmet forlenges dersom introduksjonsavdelingen finner at forlengelse vil styrke deltakers mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning (iv).

Bestemmelsen (iv) retter seg særlig mot tre grupper:

1) Deltakere som ved programslutt har grunnskoleeksamen som tiltak/mål i introduksjonsprogrammet, og som samtidig ikke har nådd sitt mål i introplanen.

2) Deltakere som ved programslutt står nær arbeid, og som samtidig ikke har nådd målet sitt i introplanen.

3) Deltakere som ved programslutt trenger kort forlengelse (1-3 mnd) for å sikre en «trygg» overgang til ordinær utdanning (vgs/forkurs univ) eller arbeid. Dette for å hindre brudd i kvalifiseringen for deltakere som skal startet ordinær utdanning eller som «nesten er i utdanning eller jobb» (Prop 45, 2017-2018).

Når det gjelder 1 og 2 over, så må tidsaspektet drøftes. Altså hvorvidt en forlengelse reelt sett vil styrke deltakers mulighet for overgang til arbeid eller utdanning nevneverdig innenfor en periode på om lag 6 måneder (altså lang tid = rød markering i iv).

4. J: Særlig om utvidelse og kravet om heldagsprogram

Ved forlengelse skal deltaker ha tiltak som innfrir kravet til heldagsprogram. Siden forlengelse er frivillig og ingen rett eller plikt for den enkelte, har deltaker stort ansvar vedr. krav til heldag. Deltakers ansvar skal imidlertid vurderes individuelt. Dersom deltaker ved vurdering av forlengelse ikke har tiltak som tilfredsstiller heldagskravet, vil programmet som hovedregel ikke bli forlenget.

Vilkår for forlengelse er deltakelse i tiltak I. Dersom deltaker ikke melder seg opp til tiltaket, starter opp i tiltaket, ikke blir tatt opp til tiltaket, avslutter tiltaket, dropper ut, ikke har faglig utbytte eller ikke består prøver/eksamen(er) så er forutsetningen for forlengelsen borte og introduksjonsavdelingen treffer vedtak om stans.

5. Noen rammer og litt om skjønnsutøvelsen

Ø Introduksjonsavdelingen forlenger som hovedregel ikke introprogram for deltakere i videregående skole.

Ø Hvis vilkårene ellers er tilstede, så forlenger introduksjonsavdelingen introprogrammet for deltakere som er i G1. Dette fordi introduksjonsavdelingen mener at forlengelse vil styrke deltakers mulighet for overgang til utdanning eller arbeid (iv).

Ø Selv om vilkårene ellers er tilstede (positiv konklusjon i D og E), så forlenger introavdelingen som hovedregel ikke introprogrammet for deltakere som er i G2/G3. Dette med bakgrunn i tidsaspektet. En forlengelse vil i beskjeden grad styrke deltakers mulighet for enten å nå målsettingen (iii) eller for overgang til arbeid eller utdanning på videregående skole (iv).

Ø Som hovedregel forlenges introprogrammene med korte perioder (1-6 mnd). Når det gjelder grunnskole, så kan vi forlenge inntil 6 måneder av gangen.

Ø Introplanen skal inneholde et hovedmål som er egnet til å innfris innenfor inntil 2 år. Det er viktig at programrådgiver har dette som utgangspunkt i arbeidet med introplan.

Kilder:

• Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), LOV-2003-07-04-80 . Siste endring LOV-2018-11-23-88

• Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning, FOR-2003-07-18-973. Siste endring FOR-2018-08-30-1282.

• Proposisjon til Stortinget (Prop. 45 L, 2017-2018).

• Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse — Samordnet innsats for voksnes læring og i

• Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

• Rundskriv G-01/2016 til introduksjonsloven.

• NOU -2017:2 (Brocmann-utvalget).

• https://www.fylkesmannen.no/contentassets/38b6e944b27b433a91e75817899b7c31/181109-fmtl-nettverksmotet-flyktningtjenester---endringer-i-introduksjonsloven.pdf

• Departementet har ikke omtalt bestemmelsen i §5, 2. punktum og §6, 5. ledd i sitt rundskriv om introduksjonsloven. Retningslinjen er derfor basert lovforarbeidene, særlig proposisjon 45L (2017-2018).

Tolkning fra fylkesmannen: Søknadsskjema og forlengelse, introduksjonsprogram.

Introduksjonsloven: §5: Programmets varighet.

Epost mottatt av Fylkesmannen 16.03.2020

Saksbehandler: Harald Abelsæth

Fra: Endresen, Tor Øyvind <fmavten@fylkesmannen.no>
Sendt: mandag 16. mars 2020 16:00
Til: Harald Abelsæth <Harald.Abelsath@kristiansand.kommune.no>
Kopi: Duesund, Janne <fmavjdu@fylkesmannen.no>; Kvifte, Linn Havstad <lhkvi@fylkesmannen.no>
Emne: SV: forlengelse etter § 5, 2 punktum

Du viser til at de som er aktuelle etter kommunens syn for å kunne få innvilget utvidet introduksjonsprogram, får en vurdering av dette og dermed også en søknadsbehandling som ender i et vedtak. Fylkesmannen finner at dette er en god praksis i henhold til § 5 andre pkt. De deltakerne som ikke kommer inn under en slik vurdering får dermed ikke noe vedtak av kommunen og avslutter programmet innen to år. Det er riktig som du viser til at disse ikke har rett på en full vedtaksbehandling. Men de har helt klart en rett til å søke om utvidet program og dersom de søker har de rett på en full vedtaksbehandling. Dersom deres praksis fører til at den enkelte deltaker ikke blir informert om retten til å søke, eller i praksis forhindrer dem fra å søke, vil dette helt klart være i strid med loven.

Fra: Harald Abelsæth <Harald.Abelsath@kristiansand.kommune.no>
Sendt: 11. mars 2020 13.28
Til: Endresen, Tor Øyvind <fmavten@fylkesmannen.no>
Emne: forlengelse etter § 5, 2 punktum

Frem til nå har vi ikke praktisert søknad når det gjelder forlengelse. 

Vi sørger for at deltakere som er i avslutningsfasen får god og tilpasset informasjon om forlengelse.  De som vi ser er innenfor bestemmelsen eller som er i gråsonen får i eget skjema mulighet for å argumentere for eventuelt ønske om forlenget program. 

Vi praktiserer altså ikke søknad.  Dette fordi vi mener at forlengelse ikke er en rett / plikt, men en vurdering og beslutning som kommunen gjør basert på bestemmelsen og sin skjønnsutøvelse. 

Dette innebærer at de som åpenbart er utenfor bestemmelsen avsluttes etter inntil 2 år og resten vurderes med vedtak om forlengelse eller vedtak om avslag.

Synes du at denne praksisen er ok. 

Blir det riktigere å praktisere søknad og full vedtaksbehandling for alle som avslutter introprogrammet etter 24 mnd.

Midlertidig lov, programlengde. Under utarbeidelse

Ø Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvensene av utbrudd av covid-19: §2, 2. ledd – forsterket program.

• Revidering av introplan og fastsettelse av sluttmål

• Programmets varighet

Ø Lov om introduksjonsprogram og norskopplæring: §5

Saksbehandler: Harald Abelsæth

Viser til henvendelse fra dere av 4. desember 2020, med spørsmål om hvordan § 2 andre ledd om forlengelse av introduksjonsprogram skal forstås etter midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Dere sendte inn 3 ulike case for å illustrere problemstillingen.

Vi ba IMDi om en nærmere avklaring av regelverket når det gjald utvidelse av program og tidspunkt for dette, og nedenfor finner dere IMDis vurderinger:

1. Generelt om bestemmelsen

§ 2 andre ledd andre setning gir deltakere som startet opp i introduksjonsprogrammet etter 1. januar 2019 muligheten til å få revidert sin individuelle plan og få fastsatt et sluttmål for deltakelsen. Regelen skal tilpasse programmet etter de nye reglene i integreringsloven av 2021, med det formål at nevnte målgruppe skal kunne få noen av de fordelene som den nye loven tilbyr.

De som har fått revidert sin plan etter bestemmelsens første punktum, og som har fått fastsatt et sluttmål om fullført videregående opplæring i sin nye plan, kan få utvidet programmet med ett år. Det reviderte programmet kan da vare i «inntil tre år»; fra makslengden på to år etter introduksjonslovens § 5, pluss ett ekstra år.

Bestemmelsens siste setning sier at der det er «grunn til å forvente at deltakeren vil fullføre videregående opplæring» med en ytterligere forlengelse, kan programmet forlenges med enda ett år; «inntil ett år».

Spørsmålet ditt er hvorvidt en utvidelse etter § 2 andre ledd, siste setning først kan skje når ordinær programtid er ute (2+1+1) eller om det allerede nå kan vedtas en utvidelse på enda ett år etter siste setning (2+2).

2. IMDis tolkning

IMDi tolker regelen i siste setning som et unntak fra hovedregelen i introduksjonsloven § 5, og som en mulighet som bare bør benyttes i tilfeller der man i første omgang har forsøkt en utvidelse på ett år, men hvor det i ettertid viser seg at det er behov for å utvide programmet med enda ett år.

Hovedregelen synes å være at det først skal vedtas en forlengelse på ett år (2+1), og at en forlengelse på ytterligere ett år (2+1+1) bør vedtas dersom det senere (etter endt programtid) viser seg at en utvidelse på ett år ikke var tilstrekkelig til at personen kunne nå sitt sluttmål om å fullføre videregående opplæring.

Det er imidlertid ingenting i bestemmelsen ordlyd som forbyr en kommune å vedta en utvidelse på to år med en gang, i tilfeller hvor det er tydelig at personen kun vil klare å fullføre videregående opplæring med en utvidelse på to år, forutsatt at en slik forlenges gir grunn til å tro at personen vil klare å fullføre videregående opplæring. Det er heller ingenting i forarbeidene som tilsier at det ikke skulle være adgang til dette.

3. Konklusjon

Ordlyden i § 2 andre ledd er ikke til hinder for at en kommune kan vedta et utvidet program på to år, når vilkårene både i andre og tredje punktum er oppfylt på vedtakstidspunktet (det vil i så fall være to kumulative vilkår: 1.ett års forlengelse er ikke tilstrekkelig tid + 2. det er grunn til å forvente at to års forlengelse vil medføre at personen når sitt sluttmål).

Men slik bestemmelsen er bygget opp er det likevel tydelig at hovedregelen må være at programmet i første omgang forlenges med ett år, og at en ytterligere forlengelse bør finne sted når det i ettertid (etter endt programtid) viser seg at ett års forlengelse ikke var tilstrekkelig.

Det betyr at en kommune som vedtar et utvidet program på to år (2+2) må ha gode holdepunkter for at personen som får to års utvidelse faktisk kommer til å fullføre videregående opplæring med en slik utvidelse, og like gode holdepunkter for at ett års utvidelse ikke er tilstrekkelig.

En slik løsning forutsett at kommunen i sitt vedtak er tydelig på at vedtaket gjelder både en utvidelse av programmet i henhold til § 2 andre ledd andre setning og en forlengelse av programmet i henhold til siste setning.

Vi er i full gang med å forberede implementering av integreringsloven - og takk for veiledning.

1. overgangsregler. Introduksjonsloven opphører når integreringsloven trer i kraft. Jeg forstår det slik at Introduksjonsloven opphører som lov for de som får oppholdstillatelse etter ikrafttredelse (31.12.20), men at den vil fortsette som lov for de som har vedtak etter introduksjonsloven, altså de som ble bosatt i kommunen før 01.01.21, og som har blitt innvilget oppholdstillatelse før 01.01.21.

Etter mitt skjønn vil introduksjonsloven potensielt være virksom til 30.12.23. Eksempel: vedtak om introduksjonsprogram fom. 31.12.20, kan etter introduksjonsloven vare i inntil to år pluss inntil ett tredje år altså tom. 30.12.23.

Det er tidspunkt for innvilget oppholdstillatelse som bestemmer hvilket lov som kommer til anvendelse. De aller fleste av de vi bosetter 1. kvartal 2020 har fått innvilget oppholdstillatelse før 01.01.21, og vil således ha sitt introduksjonsprogram etter introduksjonsloven??? Eller er dette feil resonnement?

2. Hovedregelen skal være at sluttmål skal nås innen ordinær tid, men at programtiden kan forlenges dersom det er realistisk at deltagerne kan nå sitt sluttmål med en forlengelse. Dersom kommunen f.eks. finner at et realistisk sluttmål (§ 13, 4 ledd, 1. punktum) vil være å gjennomføre grunnskolen innen ordinær tid (inntil to år), så vil programmet bli forlenget dersom deltaker ikke har klart å innfri sluttmålet innenfor to år og det er realistisk for vedkommende å kunne innfri sluttmålet ved en forlengelse på inntil ett ekstra år. Sluttmål skal sette med bakgrunn i kartlegging, karriereveiledning, avklaring av interesser/mål og muligheter innenfor utdanning og arbeidsmarked. Det skal være realistisk å oppnå sluttmålet innenfor ordinær tid. Forutsatt at sluttmålet er satt på et godt faglig grunnlag og er realistisk, så vil etter mitt skjønn et program bli forlenget dersom deltaker har hatt en «negativ skoleadferd» (fravær, progresjon, motivasjon og innsats) og dermed ikke oppnådd sitt sluttmål. Det er vel rimelig, siden forlengelse er frivillig og ikke en rett, å sette krav om nettopp slike forhold (fravær, progresjon, motivasjon og innsats) ved vurdering av forlengelse. Dette kan virke motsetningsfullt og tilsynelatende kan det, med bakgrunn i lovteksten og forarbeidene, se ut som at kanskje ikke så mange programmer blir forlenget. Eller er dette feil respnnement?

3. Alder 25 år er viktig å avklare. Er det alder på tidspunkt for oppholdstillatelse som skal legges til grunn ved fastsettelse av sluttmål etter § 13, 3. ledd?

Bakgrunn og status for introduksjonsloven og integreringsloven

Gjeldende lover er:

Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19

Gjeldende forskrifter er:

Forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere
Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet
Forskrift om behandling av personopplysninger etter introduksjonsloven
Forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere
Forskrift om nasjonalt tolkeregister

I tillegg kommer rundskriv til lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) G-01/2016 - september 2016.

Stortinget skal 13. oktober 2020 behandle forslag til Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven). Integreringsloven er derfor ikke vedtatt, og det er ikke satt dato for når den skal tre i kraft. Det er derimot ventet at de fleste av lovforslagene blir vedtatt, og det tas sikte på at loven skal tre i kraft fra 1.1.2021.

Kunnskapsdepartementet sendte 26.6. 2020 på høring ny forskrift om integrering,

med hjemmel i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid

(integreringsloven). Forskriften er foreslått med forbehold om Stortingets behandling av forslaget til integreringslov. Høringsfristen er 1.10.2020.

Det er også sendt på høring forslag til midlertidig lov om tilpasninger i integreringsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Det tas sikte på at også denne skal gjelde fra 1.1.2021.

De som får en oppholdstillatelse etter 1.1.2021 vil dermed være i målgruppen for ny lov om integrering. Introduksjonsloven oppheves fra samme tidspunkt, men det vil være overgangsregler for deltakere som allerede i dag er omfattet av introduksjonsloven og som fremdeles er i målgruppen etter 1.1.2021. Det har også nylig vært på høring å videreføre de fleste av bestemmelsene i midlertidig lov om tilpasning i introduksjonsloven pga. covid-19 utbrudd, til 31.7.2021.

Nærmere om midlertidig lov om tilpasning i introduksjonsloven

I den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19, skilles det mellom deltakere som kom før og etter 1.1.2019.

De som fikk oppholdstillatelse før 1.1.2019 er i målgruppen for utvidet program. Deltakere som fikk oppholdstillatelse etter 1.1.2019 og som fortsatt deltar 1.8.2020 eller starter i program etter 1.8.2020 er i målgruppen for forsterket program. Begge målgruppene har rett til å få vurdert om de har behov for karriereveiledning, og få gjennomført dette dersom kommunen har kommet frem til at de har behov for det.

Det er kommunen som vurdere om den enkelte har behov for et utvidet program, og hvor lang utvidelsen den enkelte skal få. Personer i målgruppen har rett til å få utvidet program med inntil seks måneder.

Hensiktene med forsterket introduksjonsprogram, er at flere deltakere skal få nytte av prinsippene i forslag til ny integreringslov. Det viktigste i denne sammenhengen er integreringsplan med sluttmål, karriereveiledning samt ytterligere utvidelse av introduksjonsprogrammets varighet for de som har sluttmål om fullført videregående opplæring. De har rett til å få revidert sin individuelle plan, tilsvarende revidering som skal gjøres i dag etter introduksjonsloven § 6. Står det ikke konkrete mål for programtiden i de individuelle planene i dag, så skal dette settes. Det er ikke behov for omfattende revidering av planen dersom sluttmål allerede kommer frem. Dersom dere har deltakere med mål om å fullføre videregående opplæring, kan kommunen tilby program i inntil fire år.

Det er viktig å understreke at de som er deltakere i introduksjonsprogram i dag, ikke er omfattet av ny integreringslov. Gitt at lovforslaget blir vedtatt og trer i kraft som varslet, vil den kun gjelde for de som får oppholdstillatelse etter 1.1.2021.

Kristiansand kommune skal derfor ikke nå bruke forslaget fra ny integreringslov § 13 for å bestemme sluttmål og varighet for deltakere som har oppholdstillatelse før 1.1.2021. Dere skal ta utgangspunkt i gjeldende introduksjonslov og midlertidig lov om tilpasning i introduksjonsloven som følge av covid-19, med tilhørende forskrifter.

Om sluttmål og programtid etter ny integreringslov

Kommunen spør om sluttmål etter lov om integrering skal settes med bakgrunn i planlagt og realistisk måloppnåelse ved ordinær tid, eller ordinær tid med tillegg av mulig forlenget tid. Fastsettelsen av sluttmålet gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager. Departementet presiserer at sluttmålet for den enkelte skal fastsettes innenfor de rammene som følger av § 13 andre til fjerde ledd. Kommunen skal ta utgangspunkt i kompetansekartleggingen og karriereveiledningen. Vi forstår Prp. 89 L (2019-20) pkt. 8.5 at hovedregelen skal være programtid på ordinær tid, men at programtiden kan forlenges dersom det er realistisk at deltagerne kan nå sitt sluttmål med en forlengelse.

Dere spør også om det vil bli obligatorisk eller frivillig å delta i introduksjonsprogram etter integreringsloven, og om alder beregnes fra fødselsdag eller det året deltakeren fyller år. I lovforslaget §8 heter det:

Innvandrere mellom 18 og 55 år som har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i § 9, og som er bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget er avgjørende for om personen omfattes av første punktum.

Når det gjelder forlengelse av program, så skiller lovforslaget i § 13 mellom hvor langt et program skal være, hvor langt det kan forlenges. Slik vi forstå forslaget vil en deltaker ha gjennomført sin pliktige del når den obligatoriske programtiden er ferdig. Det vil være kommunes beslutning, i samråd med deltaker, om programmet skal forlenges.

Bakgrunnsnotat: Økt bruk av muligheten til å forlenge introduksjonsprogrammet

Til: Kommunaldirektør for helse og mestring, Tone Kylland

Introprogrammets varighet, forlengelse og grunnleggende Kvalifisering.

Notatet drøfter Introduksjonsloven §§5, 2 og 6

§ §5: Programmets varighet.

§ §6: Individuell plan, 5. ledd om forlengelse.

§ §2: Rett og plikt til deltakelse, begrepet «grunnleggende kvalifisering».

Notatet drøfter lovforarbeidene og skal være et grunnlag for å utarbeide retningslinjer

for hvordan avdelingen skal saksbehandle forlengelse etter §5. Notatet er oversendt

Virksomhetsleder.

1. sep 2018 ble flere bestemmelser i introloven endret. Bestemmelsen i §5 innebærer nå at kommunen i større grad skal utvide introduksjonsprogrammene utover to år. Notatet drøfter bakgrunnen for endringene og foreslår hvilke prinsipp Introavdelingen skal legge til grunn i sitt arbeid med å utforme ny retningslinje for forlengelse av introduksjonsprogram.

Retningslinjen som introduksjonsavdelingen har i dag innebærer en nokså liberal praksis når det gjelder utvidelse sammenlignet med andre storbyer. Gjennomsnittlig programperiode har vært mellom 28 og 30 måneder (ideas2evidence 09:2014, Evaluering av introduksjonsprogrammene i storbyene). Lovendringen vil antakelig ikke innebære vesentlig endring i programlengde. Imidlertid vil prinsippene som notatet foreslår innebære at ny retningslinje vil endre prioriteringer og at skjønnsutøvelsen i større grad blir basert på klarere regler.

Dato: August 2018

Saksbehandler: Harald Abelsæth

I proposisjon til Stortinget (Prop. 45 L, 2017-2018) foreslo Kunnskapsdepartementet å presisere i introduksjonsloven § 5 at kommunen kan forlenge introduksjonsprogrammet til inntil tre år, dersom forlengelse vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen. Presiseringen ble inntatt i §5 med virkning fra 1. sep 2018.

Bakgrunn

Differensierte og tilpassede introduksjonsprogrammer til hver enkelt deltaker, både når det gjelder innhold og varighet, tillegges stor betydning i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse — Samordnet innsats for voksnes læring og i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Viktigheten av individuell tilrettelegging av programmets varighet fremgår også av rundskriv G-01/2016 til introduksjonsloven og er anbefalt i flere forskningsrapporter (siste FAFO 17/31). NOU -2017:2 (Brocmann-utvalget) tar også til orde for å forlenge introduksjonsprogrammene. Et av tiltakene i Meld. St. 16 (2015–2016) er at regjeringen vil utrede om introduksjonsloven skal endres for å øke bruken av muligheten til å forlenge programmet ut over to år, til inntil tre år. Det fremgår i meldingen at forlengelse av introduksjonsprogrammet kan være aktuelt, dersom det kan øke muligheten for deltakelse i arbeidslivet. Personer med liten skolebakgrunn og deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet, nevnes som eksempelgrupper. Forlengelse kan særlig være aktuelt etter endring i opplæringsloven om at videregående opplæring på hel- eller deltid kan inngå i introduksjonsprogrammet.

Årsaker til lovendring, oppsummert:

• Lavere terskel for å tilpasse programmets varighet knyttet til den enkelte deltakers behov

• En tydeliggjøring av hva som skal vektlegges i kommunens vurdering

• Statistikk viser at forlengelse av programmet ikke benyttes i tilstrekkelig grad

• Deltakeren bør få grunnleggende kvalifisering innenfor rammen av introduksjonsloven

• Øke andelen som går over til arbeid eller utdanning etter introduksjonsprogrammet

Gjeldene rett FØR lovendring 1. sep 2018

Tidligere ordlyd, programmets varighet (Introloven § 5):

«Programmet kan vare inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år.»

Introduksjonsprogrammet kan vare inntil to år, jf. introduksjonsloven § 5 første punktum. Den øvre grensen på to år innebærer ikke at alle skal ha et program som varer så lenge, varigheten kan være kortere. Hvor lenge programmet skal vare må fastsettes individuelt, og vurderingen må gjøres på grunnlag av den enkeltes bakgrunn, målsetting i den individuelle planen og behov for grunnleggende kvalifisering.

Kommunene er gitt stor grad av valgfrihet i utformingen av programmet til den enkelte deltaker. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år, jf. introduksjonsloven § 5 annet punktum. Hva som skal anses som særlige grunner, beror på en individuell og konkret vurdering av flere forhold. Deltakerens opplæringssituasjon og motivasjon for fortsatt programdeltakelse er viktige momenter i denne vurderingen. Når den enkelte deltaker ikke har nådd målsettingen i den individuelle planen, følger det av rundskrivet til introduksjonsloven at kommunen bør vurdere om det foreligger slike særlige grunner. En forutsetning for at programtiden kan forlenges, er at det foreligger en fornyet individuell plan som har nødvendig kontinuitet og som inneholder elementer som er egnet til å oppnå lovens formål. Deltakelse i introduksjonsprogrammet ut over to år, er verken en rett eller plikt for deltakere.

Med bakgrunn i bestemmelsen i §5 fra tiden før 1. sep 2018 har introduksjonsavdelingen utarbeidet egen retningslinje som detaljert angir avdelingens skjønn når det gjelder utvidelse av introduksjonsprogram (vedlegg).

Ny ordlyd gjeldene FRA 1. sep 2018, mulighet for forlengelse (Introloven § 5):

«Programmet kan vare i inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen, kan programmet forlenges til inntil tre år.»

Lovendringen har to formål:

• Bedre fleksibiliteten og den individuelle tilretteleggingen for den enkelte deltaker

• Tydeliggjøring av hva som skal vektlegges i kommunens vurdering. Når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid og/eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen, kan programmet forlenges inntil tre år.

Konsekvensen av ikke å forlenge introduksjonsprogrammet, kan være at deltakeren tidligere starter i kvalifiseringsprogrammet eller andre tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Departementet vurderer at det er mer hensiktsmessig at deltakeren får den grunnleggende kvalifiseringen han eller hun har behov for innenfor rammen av introduksjonsprogrammet og i en kontinuerlig oppfølging. På sikt er målet å øke andelen som etter endt introduksjonsprogrammet går over til arbeid og/eller utdanning. Deltakelse i inntil et tredje år i introduksjonsprogram skal være basert på den enkeltes motivasjon og er dermed ikke en plikt for den enkelte.

Departementet har drøftet om det bør jobbes mer intenst med gruppa som har lite skolebakgrunn, og om de som har kommet i gang med grunnskole eller videregående opplæring bør følges opp gjennom andre ordninger. Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig at forlengelser også vurderes for den sistnevnte gruppa. For disse vil avslutning av introduksjonsprogrammet innebære et brudd i kvalifiseringen, mens de venter på å komme i gang med videre oppfølging. Det kan være utfordrende å komme i gang igjen etter et slikt avbrudd.

Ny retningslinje for forlengelse av introduksjonsprogrammet, prinsipper

Med bakgrunn i forarbeidene er det naturlig at kommunen vektlegger følgende forhold når utvidelse skal vurderes:

1. deltakers motivasjon og innsats i introduksjonsprogrammet generelt, og i hvilke grad forhold ved deltaker selv er årsaken til at deltakeren ikke har nådd målsettingen i introplanen.

2. om deltaker fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering.

3. om deltaker ikke har nådd målsettingen i den individuelle planen eller

4. forlengelse bør særlig vurderes for deltakere med liten skolebakgrunn.

5. forlengelse bør særlig vurderes for deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet.

Punkt 1 må tillegges stor vekt siden vurdering av forlengelse skal være og basert på den enkeltes motivasjon. Forlengelse av introduksjonsprogrammet er frivillig og ikke en rett eller en plikt for den enkelte. Hvorvidt et introduksjonsprogram skal forlenges må være basert på den enkeltes motivasjon og programgjennomføring i rett og plikt årene.

Punkt 2 innebærer at introavdelingen på nytt må avklare begrepet «behov for grunnleggende kvalifisering» jf. §2, 1. ledd. Rundskriv G-01/2016 beskriver begrepet på følgende måte: «Med grunnleggende kvalifisering menes informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at nyankomne innvandrere kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbud». Helt konkret må avdelingen definerer hvilke nivåer som vi anser å være «grunnleggende kvalifisering» og hvilke nivåer som ligger over.

Siden utvidelsesgrunnlaget nå i større grad knyttes opp til hvorvidt deltaker har nådd sitt mål i introplanen (individuell plan), må avdelingen også systematisere selve arbeidsprosessene knyttet til arbeidet med planen (punkt 3). Særlig viktig er det at avdelingen ikke forhåndsbinder myndighet tidlig i introløpet ved å fatte vedtak om mål som ansees å være krevende å oppnå innenfor rammen av inntil 2 år.

Punkt 1 og 2 over er også viktig når avdelingen skal fastsette retningslinje om introprogrammets varighet innenfor 2 år, altså i hvilke tilfeller vi skal fatte vedtak om stans eller gi permisjon før deltaker har deltatt i 2 år.

Det er opp til kommunens frie skjønn om programmet skal forlenges og i tilfelle hvor lenge. Spørsmålet om den enkelte deltakers program skal forlenges og i tilfelle hvor lenge det skal forlenges, er å anse som en avgjørelse om tildeling av program. Dette er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. introduksjonsloven § 21 og merknadene til denne bestemmelsen i rundskriv G-01/2016. Ny retningslinje må utarbeides på bakgrunn av bestemmelsene i introduksjonsloven og forarbeider og justeres i forhold til avgjørelse fra fylkesmannsembete og presiseringer fra departementet. Videre må retningslinjen sikre at introavdelingen i sitt skjønn ikke utøver sin myndighet på en måte som er i strid med «læren om myndighetsmisbruk». Retningslinjen må gi tydelige rammer som sikrer at avdelingen i sin saksbehandling (skjønnsvurdering) ikke tar utenforliggende hensyn, ikke foretar usaklig forskjellsbehandling eller treffer vedtak som er klart urimelige.

Sideskift

Kilder:

-Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), LOV-2003-07-04-80 . Siste endring LOV-2018-11-23-88

-Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning, FOR-2003-07-18-973. Siste endring FOR-2018-08-30-1282.

-I proposisjon til Stortinget (Prop. 45 L, 2017-2018).

-Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse — Samordnet innsats for voksnes læring og i

-Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

-Rundskriv G-01/2016 til introduksjonsloven.

-NOU -2017:2 (Brocmann-utvalget).

Departementet har foreløpig ikke omtalt bestemmelsen i §5, 2. punktum og §6, 5. ledd i sitt rundskrivet om introduksjonsloven. Retningslinjen er derfor basert lovforarbeidene og særlig proposisjon 45L (2017-2018).

UTGÅTT/GAMMEL: Grunnleggende kvalifisering og oppstart / forlengelse / avslutning / stans av introduksjonsprogram

Introduksjonsloven: §5: Programmets varighet.

§6: Individuell plan, 5. ledd om forlengelse.

§2: Rett og plikt til deltakelse, begrepet «grunnleggende

kvalifisering».

Versjon:

Saksbehandler: Harald Abelsæth

Godkjent: Avd.leder

Utgått: 26.04.2019

Retningslinje:

Instruksen gjelder f.o.m. 1. april 2013. Forlengelse av program for deltakere i konsentrert grunnskole, gjelder instruksen fom. 1. mars 2013.

Se egen rutine for hvordan vi lager vedtak om introprogram, permisjon, stans og forlengelse.

Flere bestemmelser i loven åpner for at kommunen vurderer skjønnsmessig for eksempel hvem som har behov for grunnleggende kvalifisering, hva grunnleggende kvalifisering innebærer og hva som er saklig begrunnet i den enkeltes forhold ved vurdering av stans.

Denne instruksen skal hjelpe oss med de skjønnsmessige vurderingene og bygger på rettskilder på området (se vedlegg).

Kvalifisering som ligger innenfor «grunnleggende kvalifisering», grenseoppgang

§ 2.1 tredje ledd, og rundskriv s 18-19: Grunnleggende kvalifisering betyr at nyankomne innvandrere tilegner seg informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at de kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet. Begrepet må drøftes i lys av formålsbestemmelsen i § 1.

Skjønnet knyttet til «Grunnleggende kvalifisering» styres i hovedsak av

i) introloven inkl. forarbeider

ii) rundskriv G-01/16

iii) avdelingens skjønnsinstruks (dette dokumentet)

iv) læren om myndighetsmisbruk: vilkårlighet, urimelighet, usaklig

forskjellsbehandling og utenforliggende hensyn.

Avdelingens skjønn: 1-7 ansees som hovedregel å være innenfor begrepet «grunnleggende kvalifisering» (innenfor 2 års perioden).

1) Til og med norskprøve 3.

2) Kombinasjon norskkurs og lønnet arbeid (se rundskriv s 17), dog nivå under

Norskprøve 3.

3) Bestått norskprøve 3 + arbeidspraksis 1/1 dag.

4) AMO kurs, andre kurs og arbeidspraksis når deltaker ikke har norskprøve 3.

5) Til og med konsentrert grunnskole.

6) 6-pack deltid ved VGS: Inntil 3 fag pluss norskkurs på KSS.

7) 4-pack deltid ved VGS: Inntil 3 fag pluss norskkurs på KSS.

8) Innføringsklasse på Videregående skole

9) Videregående skoleløp for voksne (over 25 år) via Karrieresenteret på KKG (individuelle løp)

10) Ordinær videregående skole.

11) Delkompetanse på videregående skole via Karrieresenteret

Blant annet vil bestått norskprøve 3 pluss behov for spesialfag (fagprøve, turnus, praksiskandidat, Bergenstest mv), Forkurs til universitet, arbeid (se drøfting i rundskrivet s 17) ligge utenfor «grunnleggende kvalifisering».

Vurdering når et introprogram skal startes, subjektive vilkår. §2.1

Utgangspunkt for diskusjon er deltakers behov for ”grunnleggende kvalifisering” etter Introduksjonslovens bestemmelse i § 2, 1.ledd:

”Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet gjelder for nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering”.

Behov for grunnleggende kvalifisering beror på en konkret og helhetlig vurdering i lys av lovens formål (Se rundskrivet s 17 og drøftingen over og avsnittet over). Kartlegging av den enkelte nyankomne innvandrers kompetanse er nødvendig for å avklare behov for grunnleggende kvalifisering (punkt 1-7), og dermed rett og plikt til å delta i programmet.

Forlengelse av introprogram: Inntil ett 3. år ved «særlige grunner», §5.

Programmet kan vare inntil to år. Når «særlige grunner» taler for det, kan programmet vare i inntil tre år. Deltakelse i introprogram utover to år innebærer verken en rett eller en plikt for deltaker. «Særlige grunner» må drøftes individuelt og konkret i lys av lovens formål. Moment:

a) deltakers kvalifiseringsbehov (dog i lys av «grunnleggende kvalifisering»).

b) motivasjon.

c) årsaken til at deltaker ikke nådde sine mål (handlingsplanen).

d) deltakers individuelle forutsetninger (f.eks lite skolebakgrunn, helse).

Forutsetning for å forlenge programmet utover to år er at deltakers individuelle målsettinger ikke er nådd. Ved forlengelse skal det utarbeidet en ny handlingsplan inkl. vedtak for den perioden utvidelsen gjelder for. Planen må ta høyde for årsakene til at deltaker ikke nådde målsettingen i løpet av to år., og den må inneholde tiltak som er egnet til å fremme kvalifiseringsformålet.

Lengde: Et program forlenges med bakgrunn i en faglig vurdering, dog ikke over 6 måneder. Det kan ofte være hensiktsmessig å forlenge et program ut et semester. For KG deltakere kan programmet forlenges med 12 måneder.

Avdelingens skjønn: Spor 1 og forlengelse av Introprogram

Ofte vil spor 1 deltakere ikke være «grunnleggende kvalifisert» etter to år i introprogram og «særlige grunner» må vurderes mot punktene a-d ovenfor. Drøfting av gjeldene handlingsplan og «grunnleggende kvalifisering» (punkt 1-7) vil være sentralt. «Særlige grunner» kan også være særlig store omsorgsoppgaver eller helseproblematikk. Drøftingen skal gjøres i lys av lovens formål.

Beslutningen vedr. forlengelse skal drøftes med avdelingsleder for spor 1 ved KSS. Følgende faktorer skal drøftes:

-Motivasjon, innsats og vilje

-Progresjon, Resultat / fremgang

-Fremmøte og fravær

-Tror vi forlengelse vil innebære at deltaker kommer nærmere arbeid, utdanning

og/eller samfunnsmessig deltakelse.

Begrunnelse jmf. a-d over inkludert drøfting med avd. leder ved KSS må fremkomme i vedtaket om forlengelse.

Avdelingens skjønn: Spor 2 / spor 3 og forlengelse av Introprogram

«Særlige grunner» for å forlenge programmet utover to år skal vurderes mot punktene a-d ovenfor. Drøfting av gjeldene handlingsplan og «grunnleggende kvalifisering» (punkt 1-7) vil være sentralt. Drøftingen skal gjøres i lys av lovens formål.

I vurderingen skal det særlig legges vekt på om deltaker er i arbeidspraksis eller yrkesrettet kurs/opplæring eller om dette planlegges ved eventuell forlengelse. «Særlige grunner» kan også være særlig store omsorgsoppgaver eller helseproblematikk.

Avdelingens skjønn: Konsentrert grunnskole og forlengelse av Introprogram.

«Særlige grunner» for å forlenge programmet utover to år skal vurderes mot punktene a-d ovenfor. Drøfting av gjeldene handlingsplan og «grunnleggende kvalifisering» vil være sentralt. Drøftingen skal gjøres i lys av lovens formål.

For denne gruppen er hovedregel at alle deltakere forlenges inntil KG er fullført, dog følgelig ikke lenger enn 3 år.

Avdelingens skjønn: Videregående skole for voksne via Karrieresenteret på KKG

Som hovedregel forlenges ikke introduksjonsprogrammet for denne gruppen.

For denne gruppen var hovedregelen at alle deltakere ble forlenget med et tredje år, dvs 36 måneder. Dette var en beslutning fattet av ledelsen ved NAV Kristiansand. Deretter var det aksept for direkte overgang til KVP (innsøking etter gjeldende retningslinjer, jmf. Rutine for overgang til KVP) For deltakere som startet dette løpet høsten 2016 gjelder denne ordningen.

Avdelingens skjønn: Innføringsklasser på Videregående skole

For denne gruppen er hovedregelen at alle deltakere forlenges inntil innføringsklasse er fullført, dog følgelig ikke lenger enn 3 år.

Avdelingens skjønn: Ordinær videregående skole

Fro denne gruppen er hovedregelen at programmet ikke forlenges. Videregående skole regnes innenfor grunnleggende kvalifisering, og således innenfor 2 år, men altså ikke grunnlag for forlengelse utover dette.

Avdelingens skjønn: Delkompetanse på videregående skole via Karrieresenteret

For denne gruppen er hovedregelen at alle deltakere forlenges inntil delkompetanseløpet er fullført, dog følgelig ikke lenger enn 3 år.

Stans av introprogram innenfor 2 år og stans av program som er forlenget, §7

Beslutning om stans er et inngripende vedtak og det krever «ryddig» saksbehandling (fvl § 16 og 17) av begrepet «saklig begrunnet i den enkeltes forhold». Beslutningsgrunnlag må være basert på punktene i-iv over. Slikt vedtak må forhåndsvarsles (fvl. §16).

Et program kan stanses enten midlertidig eller permanent. Årsakene er de samme uavhengig av om programmet stanses midlertidig eller permanent.

Stans som følge av deltakers adferd

Det sentrale er hva som er «saklig begrunnet i den enkeltes forhold». Dette kan bl.a være adferd på kvalifiseringsstedet og / eller omfattende fravær (særlig og ugyldig). Midlertidig stans (inntil 3 måneder) kan benyttes dersom vi ønsker å gi deltaker en mulighet til å endre sin fremtreden eller innstillig til deltakelse i introprogram.

Stans når deltakers målsetting er nådd eller når deltaker har fått tilbud om høvelig arbeid.

Vi kan ikke stanse et program i tilfelle hvor deltaker har tilbud om alternative utdanningsmuligheter innenfor det som er angitt handlingsplanen.

Et introprogram stoppes etter §7 jmf. § 2.1 for deltakere som har oppnådd grunnleggende kvalifisering over følgende nivå:

1) Norskprøve 3.

2) Kombinasjon norskkurs og lønnet arbeid (se rundskriv s 19): vurder omfang av arbeid, og kontraktsforhold (varighet mv).

3) Bestått norskprøve 3 + arbeidspraksis 1/1 dag (se merknad under)

4) Til og med konsentrert grunnskole

5) 6-pack deltid. Inntil 3 fag pluss norskkurs på KSS

6) 4-pack deltid. Inntil 3 fag pluss norskkurs på KSS

7) Bestått videregående skole

• Fra om med 1.januar 2016 vil personer som starter i introduksjonsprogram, og så får tilbud om jobb ha rett til å søke om permisjon fra programmet i inntil ett år. Se §5-4 i Forskrift om fravær og permisjon.

Utenfor «grunnleggende kvalifisering» er b.la:

-Bestått norskprøve 3 pluss behov for spesialfag (fagprøve, turnus, praksiskandidat,

Bergenstest mv).

-Bestått norskprøve 3 + AMO-kurs eller annet kvalifiseringstiltak.

-Forkurs til universitet, studier generelt

Rettskilder

Lover:

Lov 24. juni 2011 nr. 19 om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven (endringslov til introduksjonsloven).

Lov 21. desember 2005 nr. 134 om endringer i introduksjonsloven.

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Lov 24. juni 1888 nr. 64 om utlendingers adgang til rike og deres opphold er (utlendingsloven).

Lov 10. juni 2005 nr. 51om norsk statsborgerskap (statsborgerloven).

Forskrifter

Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen.

Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (NiR).

Forarbeider

-Prop. 79 L (2010-2011) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven.

-OT prp. Nr. 280 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).

(Forslag til lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere).

-Ot.prp. nr. 30 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven.

-Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv.

-Ot.prp. nr. 2 (2004-2005) Om lov om endringer i introduksjonsloven.

-Ot.prp. nr. 23 (2005-2006) Om lov om endringer i introduksjonsloven.

-Ot.prp. nr. 60 (2006-2007) Om lov om endringer i introduksjonsloven.

Rundskriv

Rundskriv Q-33/2011. Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introprogram.

Rundskriv Q-20/2012. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (erstattet av G-01/2016 høsten 2016).

Rundskriv G-01/2016. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere.

Literatur

NOU 2011:7: Velferd og migrasjon (Brocmannutvalget)

NOU 2011:14: Betre integrering (integreringsutvalget)

NOU 2010:7: Mangfold og mestring

Utarbeidelse av retningslinjene for Nav Kristiansand`s vurdering av grunnleggende kvalifisering er også gjort ved innhenting av opplysninger om praksis/retningslinjer fra en rekke andre kommuner i Norge.

Forfatter:	Pål Bjørkkjær (Leder)
Godkjent av:	Rune Håverstad (Leder/virksomhetsleder)
Dokumentadministrator:	Pål Bjørkkjær (Leder)
Dokument-ID:	8555
Gyldig fra:	26.01.2021
Revisjonsfrist:	26.01.2024