Kommunedirektørens forord

I Kristiansand kommune er vi på. Vi er på samme lag, vi har ting på stell, og vi er på hugget. Som ledere i Kristiansand kommune er vi viktige pådrivere.

Vi har satt ambisiøse mål for Kristiansand kommune. For å nå disse målene må vi jobbe godt med plan, styring og utvikling. Dette er hovedelementene i det vi kaller helhetlig virksomhetsstyring.

Dette dokumentet beskriver overordnede prinsipper for den helhetlige virksomhetsstyringen. Målet er å skape felles forståelse for sentrale begreper og hvordan de henger sammen.

Helhetlig virksomhetsstyring er en viktig del av ledelsesutøvelsen på alle ledernivåer. Dette dokumentet er skrevet for ledere i Kristiansand kommune. God ledelse og helhetlig virksomhetsstyring sikrer at kommunen løser sine kjerneoppgaver og når sine mål effektivt og innenfor lov- og avtaleverk, ved felles forståelse for oppdrag, roller og mål. Målrettet og systematisk utviklingsarbeid skal sikre en bærekraftig kommune – også for fremtiden.

God ledelse og virksomhetsstyring handler om å styre kommunens virksomhet på en slik måte at innbyggere, brukere, næringslivet og frivilligheten har tillit til kommunen og vår evne til å levere gode tjenester.

Kristiansand, november 2019

Camilla Dunsæd

Kommunedirektør 

Innhold

1. Visjon og satsningsområder

2. Ledelse og utøvelse av lederrollen

3. Organisering

3.1 Politisk struktur

3.2 Administrativ struktur

3.3 Forholdet mellom politisk og administrativ ledelse

3.4 Delegering fra kommunedirektøren

4. Helhetlig virksomhetsstyring

4.1 Plan

4.1.1 Plansystemet

4.1.2 Organisering og behandling av planarbeidet

4.1.3 Oppfølging og gjennomføring av planer

4.1.4 Målstruktur og begreper i plansystemet

4.2 Styring

4.2.1 Styringsformer

4.2.2 Styringsprinsipper

4.2.3 Styringsdialog og resultatoppfølging

4.3 Utvikling

4.3.1 Samhandling

4.3.2 Prosjekt-, program- og porteføljestyring i Kristiansand

4.3.3 Nettverksstyring i Kristiansand

1.Visjon og satsningsområder

Visjonen «sterkere sammen» peker framover og skal samle og inspirere til felles utvikling og endring.

Kommuneplanen er kommunens viktigste overordnede plan. Den består av en samfunnsdel og en arealdel. Kommuneplanen styrer all planlegging i en kommune og er kommunens strategi for å møte fremtidens utfordringer. Formålet er å legge til rette for en langsiktig og forutsigbar politikk for samfunnsutvikling og arealbruk i kommunen. Kommuneplanen har et 10-12 års perspektiv og blir tatt opp til vurdering hvert fjerde år.

Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt september 2020. Planen peker på tre satsingsområder med retningsmål og strategier som skal ha ekstra oppmerksomhet og ressurser i perioden fram mot 2030:

• Attraktiv og miljøvennlig
  • Kristiansand - foregangskommune på grønn omstilling
• Inkluderende og mangfoldig
  • Kristiansand - med små levekårsforskjeller og god livskvalitet for alle
• Skapende og kompetent
  • Kristiansand - regionhovedstad og drivkraft i regionen

Figur 1: Visjon og satsningsområder for Kristiansand kommune

Attraktiv og miljøvennlig viser hvordan kommunen skal bli en foregangskommune på grønn omstilling og legge til rette for å utvikle lavutslippssamfunnet basert på lokale forhold, sosial rettferdighet, deling av kunnskap og en dugnad som inkluderer alle. Det legges til rette for god beredskap, mindre ressursbruk og god forvaltning av naturmangfold, kulturlandskap og dyrkbar mark for fremtidige generasjoner. Samtidig bidrar kommunen til ansvarlig forbruk og produksjon og bærekraftig bruk av økosystemer i havet og på land. En by- og stedsutvikling som fremmer kompakte sentra, med gode kvaliteter i byrom og innbyggernes nærmiljø, skal bidra til en inkluderende, trygg, attraktiv og miljøvennlig utvikling.

Inkluderende og mangfoldig omhandler innsatsen for at alle innbyggere skal oppleve økt livskvalitet, mestring, tilhørighet, trygghet og inkludering. Det legges til rette for at alle kan delta likeverdig og aktivt i utvikling av lokalsamfunnet og viser hvordan kommunen vil utvikle en mangfoldig, aldersvennlig og helsefremmende by basert på tillit til hverandre. Reduserte levekårsforskjeller vil fremme tillit, demokratisk deltakelse og god folkehelse, sikre innbyggerne like muligheter og motvirke utenforskap.

Skapende og kompetent omhandler Kristiansand som regionssenter, nasjonal pådriver og internasjonalt orientert kommune og vår rolle for utvikling av et attraktivt bærekraftig næringsliv. God utdanning, færre unge utenfor arbeidsliv og utdanning, anstendig arbeid, økt innovasjon og teknologi i infrastruktur og tjenesteutvikling er avgjørende faktorer. Samarbeid med kommunens og regionens aktører og vår evne til å ta i bruk samlede ressurser vil være avgjørende for attraktivitet, regional vekst og internasjonal konkurranseevne.

Kommuneplanens samfunnsdel følges opp gjennom prioriteringer i økonomiplanen og kommuneplanens arealdel. Satsingsområdene i kommuneplanens samfunnsdel følges i tillegg opp gjennom utdyping og mer detaljert planlegging i øvrige planer i kommunen. 

FNs bærekraftsmål

FNs bærekraftsmål er rammen for den strategiske utviklingen av Kristiansand. De forandrer måten å tenke på som kommune. De tre bærekraftdimensjonene økologisk, sosial og økonomisk bærekraft henger sammen og påvirker hverandre. Bærekraftsmålene ligger til grunn for utfordringsbildet, satsingsområdene, forutsetninger og for hvordan kommuneplanen skal følges opp. På samme måte som de tre bærekraftsdimensjonene henger sammen og påvirker hverandre, må også kommuneplanens tre satsingsområder ses i sammenheng for å lykkes med å utvikle Kristiansand til et mer bærekraftig samfunn.

Figur 2: Økologisk, sosial og økonomisk utvikling kan ikke oppnås isolert fra hverandre, denne modellen av FNs bærekraftsmål viser sammenhengen mellom dimensjonene der økonomisk bærekraft er avhengig av at økologisk og sosial bærekraft er ivaretatt.

Kilde: Azote for Stockholm Resilience Centre, Stockholm University

Økologisk bærekraft handler om å utvikle samfunnet innenfor planetens tålegrenser og redusere tapet av biologisk mangfold. Klimaendringene må reduseres, og samtidig må samfunnet tilpasse seg konsekvensene av endringene som allerede pågår.

Sosial bærekraft handler om å sikre innbyggerne like muligheter til å delta i samfunnet, å investere i gode oppvekst- og levekår, helse, utdanning, likestilling, inkludering og mangfold. Samholdet i samfunnet, tillit, demokrati og opplevd tilhørighet er avgjørende for bærekraftig utvikling.

Økonomisk bærekraft handler om ansvarlig forbruk og produksjon, økonomisk vekst med mindre miljøbelastning, samt rettferdig og anstendig arbeid. Bærekraftig utvikling forutsetter at det skapes verdier i lokalsamfunnet som over tid opprettholder et godt velferds- og tjenestetilbud.

2. Ledelse og utøvelse av lederrollen

Utvikling av et godt og bærekraftig velferdssamfunn er et fellesskapsprosjekt. Ingen kan løse komplekse utfordringer som klimaendringer og utenforskap alene. Trender som globalisering og digitalisering stiller nye krav til kompetanse og samhandling, og ledere i Kristiansand kommune må håndtere økt kompleksitet. Kommunen er bare en av mange aktører som utvikler Kristiansand og regionen. Innbyggere, frivillige organisasjoner, næringsliv og offentlige og private virksomheter bidrar alle til å utvikle Kristiansand til en attraktiv kommune å jobbe, virke og bo i. 

Ledere har ansvar for å ivareta kommunens samfunnsoppdrag og sikre helhet og samhandling på tvers i organisasjonen. Sterkere sammen er valgt som visjon for utvikling av Kristiansand. For kommunen som arbeidsgiver betyr dette at de gode resultatene skapes ved at ledere og ansatte løser utfordringer i fellesskap. Mestringsorientert ledelse er valgt som kommunens lederfilosofi. Våre ledere skal bidra til at ansatte vet hvilke oppgaver de har, ser mening med arbeidet og har tro på egne evner.

En helhetlig arbeidsgiverpolitikk er beskrevet i kommunens arbeidsgiverstrategi. Tre satsingsområder er pekt på i utvikling av Kristiansand kommune som en attraktiv arbeidsgiver og inkluderende arbeidsplass: Organisasjonskultur og ledelse, helsefremmende arbeidsplasser og riktig kompetanse. 

Våre ledere bidrar til en organisasjonskultur der vi er på lag, har det på stell og er på hugget (se medbestemmelse, Etiske retningslinjer for ansatte i Kristiansand kommune og lederopplæring). 

Figur 3: Ledelse i Kristiansand kommune.

​

3. Organisering

Kommunedirektøren er den øverste lederen for kommunens administrasjon. Bystyret har gitt kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning (Delegering - reglement for delegering og innstilling i Kristiansand kommune ). Denne myndigheten kan kommunedirektøren delegere videre, men det er fortsatt kommunedirektøren som har det overordnede ansvaret. De folkevalgte forholder seg til kommunedirektøren og områdedirektørene. Ved spørsmål til konkrete saker til behandling i utvalg og/eller bystyre kan folkevalgte kontakte kommunalsjefene i tjenesteområdene. 

Kommunedirektøren har møte-, tale- og forslagsrett i alle folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. Kommunedirektøren kan la en av sine underordnede utøve denne retten på sine vegne.

3.1 Politisk struktur

Den politiske hovedstrukturen er organisert i hovedutvalg basert på fagsektormodellen. Politisk struktur for valgperioden 2023-2027 ble vedtatt i bystyret 27. februar 2022.

3.2 Administrativ struktur

Den administrative strukturen består av syv områder. De fire områdene til venstre i figuren yter i hovedsak tjenester direkte til innbyggerne, mens de tre områdene til høyre i figuren i hovedsak består av stab- og støttefunksjoner: 

Kommunedirektøren utpeker assisterende kommunedirektør blant de tre stabsområdene. For tiden er dette Organisasjonsdirektøren.

Organisasjonsstrukturen er fremstilt i organisasjonskartet, og består av inntil fem ledernivåer:

Ledernivå 1: Kommunedirektør og direktører er kommunens øverste ledergruppe, og har et felles ansvar for den strategiske ledelsen av kommunen.

Ledernivå 2: Det er ca. 40 ledere som leder kommunalsjefsområdene. Disse har titlene kommunalsjef, fagsjef eller stabssjef. Ledere på nivå 2 deltar på utvidet ledermøte for hele kommunen og har medansvaret for helhetlig strategisk ledelse av kommunen. Ledernivå 2 deltar i direktørenes respektive ledergrupper og rapporterer direkte til direktør.

Ledernivå 3, 4 og 5: Ledere på nivå 3 benevnes enhetsledere, og skal lede resultatenheter, for eksempel en skole eller et sykehjem. Enhetslederne har delegert resultatansvar inkludert økonomi-, personal- og fagansvar.

På flere resultatenheter er det behov for et ledernivå 4 - benevnt avdelingsledere. Dette for å sikre prinsippet om størst mulig grad av stedlig ledelse og et faglig forsvarlig lederspenn. Noen enheter har også et ledernivå 5 av samme årsak.

Prinsipper for lederspenn
Antall ansatte per leder skal tilpasses slik at det gir alle ledere mulighet til å følge opp sine ansatte, og ledere organiserer arbeidet med mål om at de ansatte opplever mestring og utvikling (jf arbeidsgiverstrategien).

Lederspennet skal hensynta bredden og kompleksiteten i både ledelse og andre oppgaver. Virksomhetens art og kompleksiteten i lederens oppgaver vektlegges ved fastsettelse av antall medarbeidere den enkelte skal være leder for, samt hvilken lederstøtte som kan tilbys. Det vektlegges å ansette og utvikle ledere med hensiktsmessig og formålstjenlig balanse av fag, administrasjon og lederskap (mv.) for og i den enkelte stilling. 
Ledere med ansvar for penger, fag og folk skal som hovedregel ikke ha færre enn 10 ansatte. I enheter som opplever at lederspennet ikke er forsvarlig, eller ved kompleksitet i ledelse og andre oppgaver, skal det gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskning viser at når antall ansatte passerer 40 kan slik kompleksitet inntreffe.

Det skal vurderes hvilken form for kompenserende tiltak/lederstøtte som kan møte behovet i den enkelte enhet, fortrinnsvis ved bruk av eksisterende ressurser i det enkelte område, ressurser i stabsområdene, og/eller ved bruk av teknologi og innovative arbeidsformer. Medbestemmelsesgruppen og ansvarlig overordnet leder skal involveres i denne avklaringen.

Stab- og støttefunksjoner

Stab- og støttefunksjoner er samlet sentralt i kommuneadministrasjonen for å sikre kvalitet, helhetlig styring og utvikling. Denne modellen kalles samspillsmodellen. Samspillsmodellen praktiseres på to nivåer – overordnet for hele kommunen i de tre stabsområdene og internt i de fire tjenesteproduserende områdene (les mer om samspillsmodellen her).

Organisering av vernetjenesten og arbeidsmiljøutvalgene

Verneombudene omtales gjerne som vernetjenesten. Vernetjenesten er organisert i tre nivå:

• Sentralt hovedverneombud
• Hovedverneombud per område
• Plassverneombud – varierer i omfang, men ofte en eller flere avdelinger/enheter

Arbeidsmiljøutvalg er et samarbeidsorgan mellom arbeidsgiversiden og arbeidstakerne. Bedriftshelsetjenesten bistår med rådgivning. Arbeidsmiljøutvalg-strukturen er illustrert under, og er ytterligere beskrevet her.

3.3 Forholdet mellom politisk og administrativ ledelse

Bystyret har gitt kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. Administrasjonen må derfor vurdere om en sak er prinsipiell (og skal behandles politisk) eller om den ikke er prinsipiell (og kan behandles av administrasjonen).

Det er et viktig prinsipp at alle folkevalgte skal ha tilgang på samme beslutningsgrunnlag. Kommunedirektøren har derfor har plikt til å opplyse alle grupper i bystyret om hvilke kunnskapsgrunnlag som brukes til beslutninger. Henvendelser til administrasjonen rettes til direktør i områdene. Ved spørsmål til konkrete saker til behandling i utvalg og/eller bystyre kan folkevalgte kontakte kommunalsjefene i tjenesteområdene. Direktør og kommunalsjefer skal sikre at opplysninger som gis er i henhold til offentlighetsloven (Saksbehandlingsreglement for folkevalgte organ i Kristiansand kommune). Dette er viktig for å sikre åpenhet og innbyggernes tillit til kommunens forvaltning. Dette er nærmere omtalt i «Fullført saksbehandling - politiske saker - forside». 

Kommunedirektøren har det løpende personalansvaret for ansatte, inkludert ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed og andre tjenstlige reaksjoner, hvis ikke noe annet er fastsatt i lov. Det betyr at personalsaker ikke skal til politisk behandling. Se Delegering fra kommunedirektøren

Fullført saksbehandling

Kommunedirektøren skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet. Utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å fatte vedtak (Kommuneloven). Fullført saksbehandling innebærer at en sak er fullstendig belyst før behandling i det første politiske organ. Saksbehandler skal innhente synspunkter fra alle berørte parter, og uenighet skal komme frem. Dersom saken medfører økte kostnader skal forslag til finansiering alltid ligge i saken. Det politiske organ fatter endelig vedtak, og saksbehandler er, på vegne av kommunedirektøren ansvarlig for å følge opp vedtaket og informere berørte parter. Også i saksbehandling av administrative saker gjelder prinsippet om fullført saksbehandling. Les mer om fullført saksbehandling her.

Medbestemmelse og samarbeid med tillitsvalgte

Hovedavtalen (HA) og hovedtariffavtalen (HTA) er helt sentrale styringsdokumenter, og er basis for hvordan utøvelse av partsarbeidet i Kristiansand kommune skal foregå. Det er også utarbeidet en egen struktur for medbestemmelse som er drøftet med tillitsvalgte og vernetjeneste. Oppdatert struktur ligger tilgjengelig i Kvalitetssystemet.

Samarbeid med politisk ledelse gjøres gjennom partssammensatte utvalg.  Partssammensatt utvalg (PSU) er opprettet av bystyret. Utvalget er et samarbeidsforum som behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte.  Rollen som partssammensatt utvalg gjelder i administrative saker som angår deres virksomhetsområde etter kommuneloven § 5-11 og Hovedavtalen Del B § 4. 

3.4 Delegering fra kommunedirektøren

Delegering betyr å overlate til en annen å treffe beslutninger med rettsvirkninger på sine vegne ved avtaleinngåelse, instruks eller forvaltningsvedtak. Ved delegering beholder den som delegerer sin overordnede kompetanse, både til å tilbakekalle delegeringsfullmakten og til å gi instrukser om hvordan den tildelte avgjørelsesmyndigheten skal utøves – generelt eller i den enkelte sak. Det samme gjelder kompetanse til å omgjøre vedtak truffet i medhold av delegeringsvedtak så langt ikke private parters interesser er til hinder for dette (Forvaltningsloven § 35).

Selv om kommunedirektøren er delegert myndighet til å treffe vedtak i alle saker som ikke har prinsipiell betydning, har bystyret fortsatt det overordnede ansvaret for kommunens vedtak og avgjørelser.

Kommunedirektøren har i delegeringsreglementet gitt direktørene myndighet til å treffe avgjørelser innen deres respektive ansvarsområder i saker som ikke har prinsipiell betydning. Dersom det er tvil om saken er prinsipiell eller ikke, tas saken opp med kommunedirektøren.

Alle direktører kan innenfor sine ansvarsområder videredelegere sin myndighet til underordnede som de har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over, dersom dette ikke er i strid med lov, forskrift eller instruks fra kommunedirektøren, og delegering fremstår som faglig forsvarlig. Videredelegering av avgjørelsesmyndighet vil kunne variere i de ulike områdene. Delegeringen skal være tydeliggjort og skriftlig i Public 360, og kopi skal sendes kommunedirektøren og revisjonen. 

4. Helhetlig virksomhetsstyring

Helhetlig virksomhetsstyring er en forutsetning for å ivareta organisasjonens oppgaver på en god måte. Kommunens overordnede oppdrag er beskrevet i kommuneloven. For å ivareta kommunens rolle som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver, demokratisk arena og arbeidsgiver, er det behov for en helhetlig tilnærming til virksomhetsstyring.

Virksomhetsstyring er summen av de strukturer, prosesser og verktøy som organisasjonen bruker til planlegging, gjennomføring og oppfølging av virksomhetens aktiviteter for å bidra til realiseringen av kommunens visjon, verdier, mål og strategier.

Helhetlig virksomhetsstyring vektlegger viktigheten av å planlegge, samordne og koordinere kommunens aktiviteter i både et langsiktig strategisk perspektiv og i daglig drift.

Helhetlig virksomhetsstyring skal sikre:

• at kommunen leverer grunnleggende samfunnstjenester med god kvalitet og har effektiv og samordnet forvaltning av fellesskapets ressurser
• målrettet og effektiv drift
• etterlevelse av lover og forskrifter
• oppfølging av politiske vedtak
• risikoreduksjon gjennom målrettet internkontroll
• systematisk læring, kontinuerlig forbedring og utvikling

Helhetlig virksomhetsstyring er en viktig del av ledelsesutøvelsen på alle ledernivåer. Samfunnsoppdraget er stort, komplisert og mangeartet. Dette innebærer blant annet å tilrettelegge for fremtidsrettede, kunnskapsbaserte og bærekraftige tjenester.

Hovedelementene i den helhetlige virksomhetsstyringen er plan, styring og utvikling.

• Plan: Her legges grunnlaget for god langsiktig planlegging av virksomheten ut fra utfordringsbildet og megatrender i samfunnet. Mål og strategier for ønsket utvikling i perioden fastsettes. Prioriteringene operasjonaliseres hvert år i økonomiplanen.
• Styring: Skal sikre implementering og oppfølging av det som er planlagt og vedtatt. God styring skal også sikre betryggende kontroll og kontinuerlig forbedring i virksomheten basert på mål- og resultatstyring, internkontroll og risikostyring.
• Utvikling: I møte med stadig mer komplekse samfunnsutfordringer, er målrettet og systematisk utviklingsarbeid nødvendig for å finne gode, bærekraftige løsninger. Utviklings- og innovasjonsarbeidet må bygge på kommunens utfordringsbilde, overordnede strategier og mål og arbeidet må dimensjoneres med bakgrunn i dette.

Figur 3: Illustrasjon av samspillet mellom plan, styring og utvikling - det helhetlige perspektivet på virksomhetsstyring. 

4.1 Plan

Samfunnsplanlegging er å sette strategiske mål for utvikling av kommunen, og å beskrive hva kommunen må gjøre for å nå målene. De folkevalgte setter retning for utvikling av kommunen og kommunens tjenester på kort og lang sikt. Samhandling og medvirkning er nøkkelen til god by- og samfunnsutvikling, og er viktig i arbeidet med å planlegge og å utvikle en fremtidsrettet og god kommune.

Regjeringen utarbeider hvert fjerde år nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging som skal legges til grunn for kommunens planarbeid. FNs 17 bærekraftsmål skal legges til grunn for kommunenes samfunns- og arealplanlegging.

4.1.1 Plansystemet

Kristiansands plan- og styringssystem fremgår av figuren under:

Figur 4: Kristiansand kommunes plan- og styringssystem

Kommunal planstrategi skal utarbeides hvert fjerde år av nyvalgt bystyre og vedtas senest ett år etter at bystyret er konstituert. Planstrategien er ikke en plan, men den drøfter utviklingstrekk og avklarer hvilke planoppgaver bystyret skal prioritere i valgperioden, og det skal tas stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres. Planstrategien har ingen rettsvirkning verken for kommunen eller andre (PBL. § 10-1).

Kommuneplanen er det øverste styringsdokumentet i kommunen, og er kommunens viktigste overordnede plan. Den gir retning til utviklingen, og gir rammer for utvikling av kommunesamfunnet og forvaltningen av arealressursene i et langsiktig perspektiv. Den er Kristiansands strategi for å møte fremtidens utfordringer og er førende for mer detaljerte planer og budsjetter. Planen utarbeides etter plan- og bygningsloven (PBL. §§ 11-1-11-18), som også setter krav om utarbeidelse av planprogram. Planprogrammet beskriver blant annet viktige tema for revisjonsarbeidet og medvirkningsprosessen (PBL. § 11-13) og vedtas av bystyret.

Kommuneplanen består av en langsiktig samfunnsdel og en arealdel (10-12 år), samt kommuneplanens fireårige handlingsdel.

• Kommuneplanens samfunnsdel har en viktig rolle som verktøy for helhetlig og strategisk planlegging og politisk styring. Dette for å få en bærekraftig samfunnsutvikling og medvirkning. Den viser hvilke utfordringer og muligheter kommunen står overfor, og ønsket utvikling av kommunen med langsiktige mål og strategier.
• Kommuneplanens arealdel omfatter hele kommunen, er juridisk bindende og styrer den langsiktige arealutviklingen. Arealdelen skal sikre at arealbruken i kommunen bidrar til å nå mål og strategier i samfunnsdelen. Den består av planbeskrivelse, retningslinjer for saksbehandling og plankart med utfyllende bestemmelser. Kommuneplanens arealdel er styrende for mer detaljerte arealplaner og utbyggingstiltak.

Det skal være god sammenheng mellom samfunnsdelen og arealdelen, og samfunnsdelen og oppfølgende handlingsdel. Kommuneloven forsterker koblingen mellom kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplan. 

Kommunedelplaner kan utarbeides for å konkretisere arealbruken for et geografisk område eller et avgrenset tema/utvalgte mål i kommuneplanens samfunnsdel og skal utarbeides etter bestemmelser i plan- og bygningsloven. Det er i tillegg krav om en handlingsplan med årlig rullering for tematiske kommunedelplaner. Kommunedelplaner anbefales i hovedsak brukt for et geografisk område.

Økonomiplanen samler kommuneplanens handlingsdel, økonomiplan og årsbudsjett i ett dokument. I tillegg vises et program for oppfølging av planstrategien. Økonomiplanen gjelder for fire år der årsbudsjettet utgjør det første:

• Kommuneplanens handlingsdel viser prioriteringer og tiltak for å nå de langsiktige målene i samfunnsdelen og andre temaplaner. Kommuneplanens handlingsdel rulleres årlig.  
• Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet, og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver innenfor drift og investering (Kommuneloven § 14-4). Økonomiplanen skal omfatte minst en fireårs periode og revideres årlig.
• Årsbudsjett er en bindende plan for kommunens midler, og anvendelse av disse i kommende år (Kommuneloven § 14-4 og § 14-5). Årsbudsjettet konkretiserer økonomiplanen og gjelder hele kommunens virksomhet. Årsbudsjettet er første året i økonomiplanen og revideres årlig.

Tematiske planer inneholder mer detaljert planlegging for et fagområde eller et eller flere virksomhetsområder og følger ikke krav i plan- og bygningsloven. De kan også følge opp og utdype overordnede mål og satsinger i kommuneplanen og benevnes ulikt etter formål og innhold (se prosedyre for valg av plantype):

• Melding brukes når kommunen vil drøfte og belyse en sak, utfordring eller   tema som er viktig for utvikling av kommunen, uten at det foreslås mål, strategier eller tiltak.
• Strategi skiller seg fra plan ved at den ikke har tiltak. Strategiene vil normalt være mer overordnet enn temaplaner fordi de kun skal vise retning for ønsket utvikling.
• Temaplan er det mest omfattende planverktøyet, og kan både ha mål og tiltak, og kan ha strategier og/eller satsingsområder. Temaplan vil derfor kunne ha mer direkte økonomiske konsekvenser enn strategiene.
• Handlingsplan er en plan med bare tiltak for oppfølging av vedtatte strategier, planer og politiske vedtak, herunder deler av kommuneplanens samfunnsdel. Handlingsplaner vil i hovedsak vedtas av hovedutvalg eller formannskap.

   

Figur 5: Innhold ved bruk av melding, strategi og planer 

4.1.2 Organisering og behandling av planarbeidet

Planarbeid i Kristiansand organiseres som prosjekt. Mandatet beskriver organisering og ressursbruk, samt hvem og hvordan planene skal følges opp etter vedtak i bystyret. Plan for medvirkning avklares i prosjektplan (og/eller planprogram).

Medvirkning

Planarbeid i Kristiansand skal preges av god dialog og medvirkning, samskaping og åpenhet i beslutningsprosesser. Planstrategi for nye Kristiansand 2019-2023 viser kommunens medvirkningsstrategi som skal legges til grunn for kommunens planlegging.

4.1.3 Oppfølging og gjennomføring av planer

Mål, strategier og planer følges opp i arbeidet med økonomiplanen. Tiltak som foreslås i de ulike tema- og handlingsplaner er ikke endelig prioritert før de inngår i kommunens økonomiplan.

Planoppgaver som inngår i kommunal planstrategi får endelig prioritering og tildeling av ressurser gjennom et oppfølgende program som inngår i økonomiplanen.

4.1.4 Målstruktur og begreper i plansystemet

For å sikre oppfølging, effektiv styring og å ivareta sterk kobling mellom samfunnsdelen, temaplaner og økonomiplan er planene i Kristiansand utarbeidet med en helhetlig og gjennomgående målstruktur. Det er en rød tråd mellom satsingsområder og overordnede mål i kommuneplanen, til mer konkrete mål, indikatorer og tiltak i underliggende planverk.

• Visjon – beskriver en ideell fremtidig situasjon som viser retning og noe å strekke seg etter.
• Satsingsområde – er en tematisk inndeling av planen som beskriver de prioriterte områdene i planen.
• Retningsmål – «slik vil vi ha det» – overordnede langsiktige mål for samfunnsutviklingen knyttet til de ulike satsingsområdene i kommuneplanens samfunnsdel. Retningsmål er beskrevet i nåtid.
• Strategi – «slik gjør vi det» – beskriver fremgangsmåter, veivalg eller endringer som prioriteres for å nå målene.
• Periodemål – kvantifiserbare mål i økonomiplanen med utgangspunkt i retningsmål og strategier i kommuneplanens samfunnsdel eller temaplaner. Periodemål skal være finansiert i fireårsperioden innenfor de ulike områdene og er beskrevet i nåtid.
• Hovedmål og delmål – forbeholdes tematiske planer for fag- eller virksomhetsområder.
• Tiltak - et konkret gjøremål eller oppgave som iverksettes med en bestemt hensikt.

4.2 Styring

God styring skal sikre implementering og oppfølging av det som er planlagt og vedtatt. Modellen skal også sikre betryggende kontroll og kontinuerlig forbedring i virksomheten basert på mål- og resultatstyring, god internkontroll og risikostyring. 

4.2.1 Styringsformer

For å løse ulike oppgaver og oppdrag kan kommunen benytte seg av ulike styringsformer. Hvilken styringsform som er mest hensiktsmessig er avhengig av oppdragets art og sammenheng den står i. De ulike styringsformene er:

• Linjestyring
• Prosjekt- og programstyring
• Kontraktsstyring
• Eierstyring
• Nettverksstyring

Linjestyring

Ansvar og myndighet vil alltid være knyttet til organisering. Hoveddelen av tjenesteproduksjonen gjennomføres i linjeorganisasjonen. Linjestyring er en styringsform som baseres på at totalansvaret ligger hos kommunedirektøren, og at myndighet og oppgaver delegeres fra kommunedirektøren og nedover i organisasjonen. Linjestyringen innebærer også at overordnet nivå har ansvaret for å følge opp og kontrollere underliggende nivåer.

Samlingen av alle besluttede og pågående prosjekter og programmer som skal sikre at virksomheten oppnår sine strategiske mål utgjør kommunens prosjektportefølje. Kommunedirektørens ledergruppe som porteføljestyre har ansvar for å sikre identifisering, prioritering og iverksetting av prosjekter og programmer, samt følge opp leveransene. Porteføljestyring er dermed en del av linjestyringen.

Prosjekt- og programstyring

Når kommunen skal løse en definert oppgave innenfor en planlagt tids- og ressursramme, som krever koordinering og samordning på tvers i organisasjonen, kan det være hensiktsmessig å organisere arbeidet som et prosjekt. Et prosjekt er en midlertidig organisasjon etablert for å levere produkter og tjenester. Alle prosjekter skal være forankret i et behov som er definert i linjen.

I noen tilfeller er oppgaven så kompleks at det er hensiktsmessig å dele den opp i flere prosjekter. Prosjekter med et felles overordnet mål kan samles i program.

Kontraktstyring

Kommunen velger i enkelte tilfeller å la private aktører levere kommunale tjenester gjennom konkurranseutsetting. Dette innebærer at tjenestene anskaffes i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser, og at det inngås kontrakt med valgt leverandør.

Kommunen har fortsatt ansvar for kvalitet på tjenester som leveres, mens instruksjonsmyndighet erstattes av kontraktstyring. Kontrakten blir eneste styringsredskap. Dette stiller helt spesielle krav til konkurransegjennomføring, kvalitetssystem og -kontroll og systematisk avtaleoppfølging.

Ansvar (prosjektleder) for gjennomføring av anskaffelsesprosessen ligger hos kommunalsjefområdet innkjøp. Ansvar for kontraktstyring ligger i linjeorganisasjonen, hos den virksomheten som har blitt definert som kontraktseier. Nevnte krav og ansvar gjelder uavhengig av om tjenesten er lovpålagt eller ikke. 

Eierstyring

Kommunen velger i enkelte tilfeller å opprette selskaper for å utføre tjenester som kommunen har ansvar for. Kommunen kan også velge å være interessent i selskaper sammen med andre offentlige instanser, privatpersoner og organisasjoner. Valg av selskapsform vurderes og vedtas av bystyret. Eierstyring er kommunens oppfølging av selskaper der kommunen har eierandeler, i rollen som eier.

Nettverksstyring

I møte med større og stadig mer komplekse utfordringer, er samarbeid på tvers innenfor og utenfor egen organisasjon nødvendig for å finne gode, bærekraftige løsninger på samfunnsutfordringer. Denne måten å jobbe på utfordrer tradisjonelle former for styring. Nettverksstyring kommer fra begrepet «governance», og har mer fokus på prosesser og relasjoner mellom aktører enn tradisjonelle styringsmodeller. Nettverksstyring kjennetegnes av at aktørene er gjensidig avhengig av hverandre. Det betyr at aktørene prøver å oppnå resultater som de bare kan oppnå i fellesskap. Gode beslutningsprosesser i et nettverkssamarbeid kjennetegnes gjerne av dialog, forhandling, tillit og enighet. I nettverkssamarbeid er det derfor avgjørende at representantene har et tydelig mandat og god forankring i egen organisasjon.

4.2.2 Styringsprinsipper

For Kristiansand kommune er det valgt tre styringsprinsipper som legges til grunn uavhengig av hvilken styringsform som benyttes:

• Mål- og resultatstyring
• Internkontroll og kontinuerlig forbedring
• Risikostyring

Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring har til hensikt å bidra til mindre detaljstyring, og større grad av resultatorientering og styring mot overordnede mål.

Mål- og resultatstyring er en sentral del av virksomhetsstyringen som ivaretar helhetsperspektivet, og fungerer i mange tilfeller som bindeleddet mellom plan, styring og utvikling. I praksis handler mål- og resultatstyring om:

Mål- og resultatstyring er et nyttig verktøy for beslutningsstøtte for kommunens ledere. Det skal bidra til å identifisere hvor det er nødvendig å iverksette tiltak for å nå de mål som er definert. Målene defineres både i kommunens planverk og i den kvalitetsstandard virksomheten har satt i sin tjenesteyting. 

Ut fra målene utledes det indikatorer som skal svare på:

• Når virksomhetene sine overordnede strategiske mål?
• Har kommunen god og effektiv drift?

Indikatorenes funksjon er å forenkle, kvantifisere og kommunisere forhold som har betydning for måloppnåelse. Indikatorene må omhandle forhold som kommunen kan påvirke og den bør vise endringer som oppstår som følge av tiltak som iverksettes.

Kommunen skal etterstrebe å benytte indikatorer som måler resultater og effekter. For områder med mindre direkte sammenhenger mellom kommunens innsats og resultater kan indikatorer som beskriver retning for samfunnsutviklingen brukes.

Mål som beskriver kvalitetsstandard kalles kvalitetsmål. Kvalitetsindikatorer deles inn på følgende måte:

• Strukturkvalitet beskriver de ytre forutsetningene i form av organiseringen av virksomheten og de ressursene som er til rådighet (eksempelvis økonomi, areal, kompetanse, regelverk).

• Prosesskvalitet handler om virksomhetens aktiviteter (eksempelvis relasjoner, samarbeid).
• Resultatkvalitet beskriver måloppnåelsen. Her er fokuset om organisasjonen når målene som er satt.

Mål- og resultatstyring i Kristiansand kommune benytter balansert målstyringsmetodikk og organiserer innholdet omkring perspektivene økonomi, medarbeider og kvalitet. Bruken av mål- og resultatstyring skal ha en praktisk og pedagogisk tilnærming. Metodikken skal bidra til å:

• Skape et felles målbilde koblet mot strategiske målsettinger.
• Fokusere på de målene som prioriteres.
• Utvikle styringsindikatorer som både måler og drifter mot måloppnåelse.
• Sikre læring og kontinuerlig forbedring.

Styringsportalen

Styrings- og ledelsesinformasjon organiseres i Styringsportalen. Portalen henter informasjon fra ulike fagsystem og andre kilder. Informasjonen presenteres i et styringskort for de ulike nivåene i organisasjonen. Styringskortet skal vise felles fokusområder for hele kommunen, og hva som er særlig viktig for virksomheten. Løsningen er tett koblet mot kommunens styrende dokumenter og benyttes også til rapportering og oppfølging av planverk og prosjekter. Kvalitetsmål og styringsinformasjon tilknyttet internkontroll er en sentral del av løsningen.

Det er en målsetting at styringsinformasjon er av så god kvalitet og presentert på en slik måte at ledere får god innsikt i driftsstatus og enkelt kan anvende informasjonen til læring, forbedring, styring og god kontroll.

Internkontroll og kontinuerlig forbedring

I Kristiansand kommune definerer vi internkontroll slik:

«Internkontrollen er alle systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og forbedres slik at driften er målrettet, effektiv og i henhold til lover og regler.» (Kilde: Coso-rammeverket)

Alle ledere i kommunen må sørge for at deres virksomhet drives i tråd med de mål og krav som gjelder for virksomheten. Dette er en sentral del av virksomhetsstyringen. Kommunedirektøren er etter kommuneloven ansvarlig for å ha internkontroll med administrasjonens virksomhet. Gjennom delegeringsreglementet har kommunedirektøren delegert ansvaret for internkontrollen for de enkelte fagområdene til direktørene, med henvisning til kommunens internkontrollpolicy hvor dette er nærmere beskrevet.

Hensikten med internkontrollen er kontinuerlig forbedring. Internkontrollen skal sikre at det ikke skjer avvik på vesentlige områder, og at lover og forskrifter etterleves. I tillegg skal internkontrollen hjelpe oss med å finne smartere og mer effektive måter å jobbe på. Internkontrollen er også viktig både for kommunen selv, for innbyggere og mottakere av tjenester, for folkevalgt styring og for allmennhetens tillit til forvaltningen.

Kristiansand kommune har satt følgende mål for internkontrollen:

• Målrettet og effektiv drift
• Pålitelig rapportering
• Overholdelse av lover, regler og politiske vedtak

I kommunens internkontrollpolicy presenteres internkontrollprosessen (vist i figur 6). Internkontrollen skal ha en hensiktsmessig innretning. Det betyr at vi skal ha mest internkontroll der hvor risikoen for feil, lovbrudd o.l. er størst. Dette gjelder både for de internkontrollområdene som gjelder hele kommunen, og den tjenestespesifikke internkontrollen i områdene. Internkontrollen skal være en kontinuerlig prosess hvor vi evaluerer og lærer underveis slik internkontrollprosessen viser.